Con la ratificación por parte de Rusia del Protocolo Nº 14 relativo al Convenio Europeo de Derechos Humanos, se abrieron las puertas para la reforma del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que tiene como fin mejorar su baja eficacia ante la sobrecarga de casos pendientes. Sin embargo, y a pesar de que el Protocolo todavía no ha entrado en vigor, ya se oyen voces de que las medidas previstas por éste no serán suficientes para resolver el problema.
El Tribunal es una autoridad judicial internacional, teniendo su sede en Estrasburgo, que vela por el cumplimiento de los derechos humanos previstos en el llamado Convenio Europeo de Derechos Humanos. Siendo un tratado vigente desde 1953, el mismo, cuyo nombre oficial es Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hoy en día está firmado por los 47 Estados miembros del Consejo de Europa.
Ante una avalancha de denuncias
El Tribunal es un órgano judicial ante el cual cada persona, independientemente de su nacionalidad, puede denunciar la violación de sus derechos reconocidos en el Convenio mencionado por parte del Estado miembro del Consejo de Europa que se sometió a la jurisdicción del Tribunal. La violación tiene que haber ocurrido bajo la jurisdicción de dicho Estado y la demanda se puede presentar sólo siempre y cuando se hayan agotado sin éxito los recursos judiciales disponibles en ese Estado.
El mayor problema de Estrasburgo es la cantidad de casos que tiene que enfrentar cada año. Es decir, en 2009 se resolvieron casi 35.500 asuntos pero a finales de 2009 todavía estaban pendientes casi 120.000 denuncias ante este órgano. Además, si tenemos en cuenta que la mayoría de estas denuncias se declaran inadmisibles, está claro que el sistema del control de protección de los derechos humanos está fallando.
La necesidad de reformar el funcionamiento del Tribunal se empezó a notar ya a principios del siglo XXI. En consecuencia, en 2004 se creó el Protocolo 14, el cual entrará en vigor el próximo 1 de junio. Sin embargo, para su entrada en vigor fue imprescindible su ratificación por parte de todos Estados partes del Convenio, lo que permitió a Rusia, el Estado más a menudo demandado, obstaculizar el proceso de reforma durante 6 años.
Mientras tanto, con la introducción del Protocolo 14bis, que no exigía la cooperación de todos los Estados partes del Convenio, se intentó poner en marcha algunos de los pasos previstos en el Protocolo Nº 14. Sin embargo, estos intentos resultaron insuficientes para realizar una reforma plena del Tribunal.
Las ideas generales del problemático Protocolo
El Protocolo Nº 14 introduce varios cambios dirigidos, en principio, a aliviar la sobrecarga de denuncias del Tribunal, pero también teniendo como fin mejorar su funcionamiento general y adaptación a las circunstancias internacionales existentes.
En primer lugar, resalta la reducción del número de jueces que podrán tomar la decisión de la inadmisibilidad de una demanda. Es decir, en los asuntos manifiestamente inadmisibles, las decisiones actualmente se adoptan por un Comité compuesto por tres jueces.
Sin embargo, en la práctica la opinión del juez ponente tiene una gran influencia sobre el juicio del Comité entero. Por tanto, en este punto la reforma no altera significadamente la manera existente de examinar las denuncias pero, en gran medida, contribuye a mejorar la eficacia del Tribunal.
Otra novedad introducida por el Protocolo Nº 14 es un criterio adicional de admisibilidad, que despierta más emociones que el cambio anteriormente mencionado. Se trata de la posibilidad de declarar inadmisible un asunto en el que el demandante no haya sufrido un perjuicio importante a condición de que el respeto de los derechos humanos no exija del Tribunal a examinar el fondo del asunto.
No obstante, “un perjuicio importante”, siendo una noción imprecisa, puede causar varias dudas respecto a su interpretación lo que, en consecuencia, puede restringir las fronteras del control del Tribunal. De ahí que durante dos años posteriores a la entrada en vigor del Protocolo, este criterio pueda ser aplicado sólo por las Salas, compuestas por 7 jueces, y la Gran Sala, compuesta por 17 jueces.
En cuanto a los jueces, la principal modificación es el establecimiento de un mandato único de 9 años en vez del actual mandato renovable de 6 años. Es un cambio que fomenta la independencia de un juez por reducir el riesgo de tomar decisiones dirigidas a satisfacer el Estado del cual depende su posible reelección.
Además, conforme al Protocolo, la Unión Europea tendrá la posibilidad de adherirse al Convenio Europeo de Derechos Humanos y someterse a la jurisdicción del Tribunal. Teniendo en cuenta la creciente posición de la UE, que cada día asume más competencias anteriormente atribuidas a los Estados, es una solución adecuada para reducir la cantidad de lagunas legales en la protección efectiva de los derechos humanos.
Las razones de la sobrecarga del Tribunal
Ahora bien, el efecto de las modificaciones contenidas en el Protocolo no se puede evaluar antes de su introducción en la práctica. Sin embargo, en la conferencia ministerial organizada en Suiza en febrero pasado, los 47 Estados miembros del Consejo de Europa estimaron que las medidas previstas, aunque contribuyan a acelerar el procedimiento, no serán suficientes para poder superar los desafíos.
Los factores que causan la sobrecarga del Tribunal y requieren una solución inmediata son, por un lado, la amplia accesibilidad del órgano y, por otra parte, los problemas referentes a la ejecución de las sentencias.
En cuanto al primero, se trata de la escasez de requisitos formales mínimos para interponer una denuncia ante el Tribunal, sobre todo la falta de cualquier coste económico. Es decir, la justicia del Tribunal de Estrasburgo es completamente gratuita. No se exige el pago de una tarifa judicial y tampoco es obligatorio contratar un abogado u otro representante legal profesional. Ni siquiera hace falta que la demanda esté escrita en uno de los idiomas oficiales del Tribunal, aunque la necesidad de realizar una traducción, por supuesto, alarga adicionalmente el procedimiento.
Todo ello, junto con la falta de entendimiento del papel del Tribunal, que no es una instancia superior a los juzgados estatales sino un órgano que vela por la protección de los derechos humanos por los Estados partes, causa que los jueces de Estrasburgo tienen que enfrentar una abundancia de casos triviales, que no cumplen con el más importante requisito material: la infracción de uno de los derechos previstos en el Convenio y, como tales, son manifiestamente inadmisibles.
Sin embargo, con la introducción de los requisitos formales, incluso si fueran costes realmente simbólicos, correría un riesgo de limitar seriamente el acceso a la justicia del Tribunal para los perjudicados en los Estados menos desarrollados económicamente.
Una solución parcial de este problema se podría lograr ampliando el conocimiento de la sociedad sobre el Tribunal a través de mayores campañas públicas de información o incluyendo esta problemática en los programas educativos. Sin embargo, dichos pasos dependen únicamente de la buena voluntad de las Estados partes y, teniendo en cuenta la negativa de Rusia a ratificar este Protocolo en los últimos seis años, resulta bastante clara cuál es su actitud.
De la teoría a la práctica
Por otro lado, el asunto de la vinculación por la jurisprudencia del Tribunal y la ejecución de las sentencias dictadas por éste provoca controversias, que, desde el punto de vista del respeto de los derechos, son mucho más graves que los problemas anteriormente mencionados.
Casos repetitivos, es decir los que vuelven una y otra vez a llegar al Tribunal a pesar de haber sido resueltos asuntos iguales o muy parecidos, se reproducen bien por los defectos existentes en ciertos países entre sus legislaciones y la práctica o bien por la falta de voluntad de cumplir las sentencias.
Ahora bien, las competencias de los jueces de Estrasburgo en cuanto a obligar a un Estado a conformarse a una sentencia dictada en un caso concreto son limitadas pero reales. Obligar a un Estado a conformarse a la línea jurisprudencial fijada por el Tribunal es básicamente imposible, sin contar con la buena voluntad de éste. Es decir, los Estados deberían respetar todas las sentencias del dicho órgano, no sólo aquellas dictadas contra ellos.
Sin embargo, es bastante habitual una infracción de uno de los derechos cometida por un Estado y luego repetida por otro en las mismas circunstancias. En este segundo caso, el asunto al llegar al Tribunal (a no ser que se resolviera el problema en el procedimiento interno), tendría que ser declarado inadmisible a pesar de la posible infracción de derecho.
Está claro que los retos planteados ante el Tribunal son muy graves y requieren la introducción de cambios muy profundos en el mismo. Puede que los pasos dados con la ratificación del Protocolo Nº 14 resuelvan algunos de los problemas mencionados y doten al Tribunal de más rapidez, pero la reforma debería ir mucho más allá.
En este sentido la cooperación de los Estados miembros del Consejo de Europa es importante, pero lo crucial son los esfuerzos realizados en el campo interno de cada uno de ellos. Al final, para facilitar el trabajo del Tribunal, bastaría que cada gobierno por sí mismo se fijara un poco más en la protección de los derechos humanos.
