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| El Congreso hizo aún más para quitarse a sí mismo legislativamente los poderes constitucionales en el ámbito de la política exterior cuando en 1947 aprobó la National Security Act, que provocó unos cambios fundamentales. Esta resolución amplió la maquinaria y consolidó el poder del Ejecutivo en el área de la política exterior. (Foto: Vista del Edificio del Capitolio, en Washington, sede del Congreso de los Estados Unidos). | |
No cabe duda de que la política exterior estadounidense tiene un alcance único que afecta a todos nosotros, seamos de dónde seamos, o estemos dónde estemos. Por eso EEUU recibe, merecidamente, muchas críticas en los medios (en gran parte) internacionales. Pero, el problema que se ve a veces es que mientras los analistas critican la política exterior estadounidense, no explican como se formula. Entonces, para poder entender y criticarla, es imprescindible analizar el proceso decisivo de la misma. Hay que contestar las siguientes preguntas: ¿cómo es la estructura burocrática que regula la toma de decisiones?, ¿quiénes son los actores principales y secundarios?, ¿qué poderes o funciones tiene cada uno?, ¿y cómo ha evolucionado el sistema a lo largo de la breve historia del país? Todas estas cuestiones se van a contestar a través de ejemplos históricos y, cuando sea posible, con referencia especial a la situación actual de la relación entre Bush y la burocracia en la formulación de la política exterior.
I. Poderes del Ejecutivo y del Congreso
Los dos actores principales en la elaboración de la política exterior son el Presidente y el Congreso, aunque no cabe duda de que es el presidente quien determina las políticas y las posturas. Como ejemplo de la supremacía obvia del ejecutivo, los ex presidentes Gerald Ford (republicano) y Jimmy Carter (demócrata) sostenían la necesidad de aumentar el poder en manos del presidente a causa de la naturaleza burocrática del Congreso. Según ellos, había demasiada burocracia para gestionar eficazmente la crisis, especialmente las crisis graves e importantes, es decir, a las que tiene que enfrentar un país poderoso como los Estados Unidos(1). Pero es más. En Estados Unidos, gracias al fracaso del sistema de la formulación de la política exterior establecido bajo los Articles of Confederation(2) y su Comité de Política Exterior, la Constitución Americana codificó unos poderes ejecutivos, poderes presidenciales, muy amplios en cuanto a la diplomacia y la política exterior.
La Constitución codifica expresamente varios poderes presidenciales. Además de ser el ejecutivo y el defensor de la Constitución, se dota al presidente el poder de mandar a las fuerzas armadas, "El presidente será comandante en jefe del ejercito y la marina de los Estados Unidos y de la milicia de los diversos Estados cuando se la llame al servicio activo de los Estados Unidos"(3). También, se da al presidente la responsabilidad de hacer los dos papeles de máximo negociador internacional como el máximo diplomático del país. El párrafo dos de la segunda sección del artículo II explica en parte: "[El presidente] (t)endrá facultad, con el consejo y consentimiento del Senado, para celebrar tratados (â¦) y propondrá y, con el consejo y sentimiento del Senado, nombrará a los embajadores (â¦)". A propósito de las relaciones internacionales, en la tercera sección del mismo artículo, establece que el presidente "recibirá a los embajadores y otros ministros públicos".
A pesar del poder concentrado en el ejecutivo, es imposible e incorrecto afirmar que el presidente ejerce un poder absoluto en la formulación de la política exterior, sin ningún tipo de registro. En teoría, el congreso tiene varios controles sobre el ejecutivo, codificados en la Constitución. Los famosos Founding Fathers (Padres Fundadores) recelaron del poder concentrado en cualquier área del gobierno. Por eso, el poder en la elaboración de la política exterior fue dividido, constitucionalmente, entre el Congreso y el presidente. Por ejemplo, el Congreso se dota del poder de autorizar o retener fondos públicos para la implementación de cualquier iniciativa ejecutiva. ("Ninguna cantidad podrá extraerse del tesoro si no es como consecuencia de asignaciones autorizadas por la ley," según el séptimo párrafo de la novena parte del Artículo I de la Constitución).
Además, según el primer Artículo, a pesar del papel del presidente como "comandante en jefe del ejercito y la marina", el congreso tiene la obligación de "proveer a la defensa común", tiene capacidad de declarar la guerra, para "reclutar y sostener ejércitos", y para "habilitar y mantener una armada", entre otras. Más allá de los poderes financieros y militares, que obviamente pueden afectar la política exterior, todos los tratados firmados y todos los embajadores nominados por parte del presidente necesitan la aprobación de dos tercios del Senado, según el segundo párrafo de la segunda sección del Artículo II de la Constitución. Además, durante toda la historia estadounidense, hasta cierto punto, el Congreso ha podido sabotear algunas iniciativas del presidente, limitar políticas ejecutivas, y controlar el alcance de otras políticas exteriores(4).
II. La evolución de la supremacía del Ejecutivo en la política exterior
Es evidente que, por lo menos según la Constitución, los poderes de la política exterior se comparten entre el presidente y el congreso, pero a lo largo de la historia de EEUU, desde la administración de George Washington, la práctica ha demostrado un desplazamiento del poder del congreso hacia el ejecutivo como consecuencia de cuatro fenómenos: 1) Precedentes ejecutivos históricos; 2) Procedentes modernos; 3) Delegación del Congreso; y por último 4) Crecimiento de instituciones ejecutivas.
1) Precedentes históricos
El primer fenómeno que explica este cambio de poder se ve por numerosos precedentes históricos. Desde Washington, el presidente ha supuesto que tenía más poder y responsabilidad de que realmente tenía según la Constitución. McCormick cita cuatro ejemplos de la práctica de Washington que establecieron costumbres que no han cambiado hasta hoy(5). Después, añadimos otros tres ejemplos históricos que se han desarrollado a lo largo de la historia de la política exterior y el papel presidencial.
En primer lugar, Washington insistió que el ejecutivo sería el máximo representante del país en el extranjero. Si el presidente no pudiera estar en otro país para representar al estado, él mismo mandaría de su elección a otra persona para ejercer el cargo del ejecutivo. Washington hizo exactamente eso en la última década del siglo XVIII cuando envió al coronel David Humphrey a la península ibérica para representar a EEUU en España y Portugal.
En segundo lugar, Washington negoció el Tratado Jay en secreto, sin transmitir información al Senado. Aunque ningún órgano del Congreso participa en la negociación de los tratados, si los senadores no saben nada de un tratado, a la hora de aprobar (o no) la firma del presidente, no tienen otra opción más que darle el visto bueno a la decisión del ejecutivo. Es decir, el Senado no hace nada más que firmarle un cheque en blanco al presidente.
Como tercer ejemplo, Washington, cuando recibió a Edmound Genêt, el representante de la República Francesa a EEUU, estableció que el ejecutivo tenía el derecho exclusivo a reconocer a otros estados. Por último, Washington creó la costumbre de que el presidente es el que tiene la iniciativa en la elaboración de la política exterior acerca de algunos aspectos bélicos cuando declaró unilateralmente la neutralidad de EEUU durante la Guerra Franco-británico de 1793. En la práctica, lo único que podía hacer el congreso fue aprobar un acto de neutralidad de conformidad con la voluntad del presidente. (James Monroe hizo lo mismo con su famosa Doctrina treinta años después).
2) Precedentes modernos
De ahí, se mencionamos otros tres precedentes muy claros que han evolucionado a favor del presidente: la capacidad de iniciar la guerra, la evasión del control del congreso en la puesta en marcha de los acuerdos internacionales y el uso de los determinados Signing Statements (declaraciones hechas por el presidente a la hora de firmar nuevas legislaciones que clarifican como éste las interpretará).
Desde los años de la infancia del país hasta hoy en día bajo la administración Bush, quizás la discrepancia más evidente entre lo que dice la Constitución y lo que se ve en la práctica, que también representa un desplazamiento del poder hacia el ejecutivo, tiene que ver con la capacidad de declarar la guerra y usar la fuerza armada. En teoría, como ya se ha mencionado, el presidente es el comandante en jefe de las fuerzas armadas pero es el Congreso que ejerce el poder de proveer a la defensa común y de declarar la guerra. Pero a través de las decisiones y acciones de varios presidentes, la línea que separa las obligaciones y deberes del Congreso y el presidente se ha hecho menos clara. Lo que sí está claro es que a la hora de iniciar el uso de la fuerza, sea declarar la guerra o sólo mandar tropas para cualquier tipo de acción militar, es el presidente el que se ha reservado el derecho de decidir, sin importar lo que dice la Constitución.
No siempre ha sido así. Antes de mediados del siglo XIX, el presidente decidía normalmente el uso de la fuerza sólo en casos de emergencia que exigían una respuesta inmediata. El cambio ocurrió en 1840 cuando James K. Polk se aprovechó de su capacidad como comandante en jefe para desplegar tropas en el territorio disputado con México aunque sin iniciar hostilidades, lo que provocó un ataque contra las tropas estadounidenses por parte de las fuerzas armadas mexicanas. (Puede ser que los mexicanos no se han olvidado de este evento y por eso están inquietos por los presentes planes de despliegue de tropas a la frontera del sur de EEUU del actual presidente estadounidense.) A continuación, Polk consiguió una declaración de guerra del congreso para responder a ese ataque que había ocurrido gracias a la decisión anterior del presidente.
Siguiendo ese precedente de aquiescencia y aprobación ex post facto, en 1900, el presidente McKinley envió tropas a China. En esta misma década, y apoyándose en la misma costumbre, los presidentes T. Roosevelt y Taft mandaron tropas al Caribe. En los años 40 del siglo pasado, a pesar de la existencia de una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU, pero sin el consentimiento del Congreso, se mandaron tropas estadounidenses a la península coreana. Quizás el ejemplo más destacado fue la intervención americana en la Guerra de Vietnam. Para justificar el uso de la fuerza hasta iniciar la acción militar en ese conflicto, Lyndon Johnson declaró que podía citar hasta 137 casos en los que presidentes anteriores habían empleado el uso de la fuerza unilateralmente para proteger a la ciudadanía estadounidense. Nixon justificó la intervención americana en Camboya de 1970 diciendo que tenía la responsabilidad como comandante en jefe de tomar cualquier acción necesaria para defender la seguridad de las tropas estadounidenses(6). Entonces, el papel de comandante de jefe se ha convertido en otro poder presidencial, más amplio, que incluye no sólo la obligación de dirigir las tropas en tiempos de guerra sino también la posibilidad de iniciar el conflicto.
Otro precedente más reciente que se cita como ejemplo del desplazamiento de poder del Congreso al ejecutivo es el empleo del llamado Executive Agreement (acuerdo ejecutivo). El acuerdo ejecutivo es una acción directa del presidente que según el derecho internacional obliga al país igual a un tratado, pero que se celebra sin la intervención o autorización del Congreso(7). No se puede negar la importancia de este tipo de acuerdo internacional para el ejecutivo estadounidense. Por ejemplo, entre 1789 y 1980, el Congreso ratificó 1.359 tratados mientras que el presidente firmó 9.951 acuerdos ejecutivos. De esos números, se ve que un 88% de todos los pactos internacionales de los cuales EEUU es parte, no existía ningún control sobre el presidente por parte del Congreso(8). No todos esos acuerdos obligan a otros órganos del gobierno, ni a la ciudadanía como si fuera una ley de índole interna, pero sí pueden tener una importancia muy marcada. Se refiere por ejemplo al acuerdo entre el presidente McKinley y el gobierno español que fijó los términos del final de la Guerra Hispano-americana de 1898, que según las normas internas estadounidenses, fue un acuerdo ejecutivo. Pero el mismo acuerdo, el denominado "Tratado de París del 10 de diciembre de 1898", es un buen ejemplo de un título de soberanía que representa la transferencia de territorio español a los Estados Unidos(9). En este caso, lo que es un acuerdo ejecutivo para EEUU tiene los mismos efectos que un tratado internacional bilateral e implica derechos y obligaciones muy importantes para las dos partes.
Pero también los acuerdos pueden tener un alcance más amplio. En 1948, por motivos numerosos, el presidente Truman, mediante un compromiso oral, comprometió a EEUU a defender al nuevo estado israelí. Ese compromiso se codificó posteriormente a la relación entre EEUU e Israel mediante un acuerdo ejecutivo. El peligro obvio que existe, al cual ya se ha aludido, es que no había ningún control parlamentario en este proceso que al final obliga al país internacionalmente. Durante una investigación iniciada por parte del Subcomité de Relaciones Exteriores del Senado de los últimos años de los 60 y los primeros de los 70 del siglo pasado, varios miembros del comité expresaron inquietud a causa de la naturaleza secreta del acuerdo ejecutivo. La verdad es que el congreso no sabía nada acerca de algunos acuerdos ejecutivos con varios países(10). El mencionado acuerdo de Truman pactado con Israel, por ejemplo, fue firmado en secreto sin que Truman dijera nada a ningún miembro de su administración ni siquiera al Congreso.
Por último, la emisión por la Casa Blanca de las Signing Statements es algo relativamente nuevo. En teoría, su meta es clarificar cómo el presidente interpretará una nueva norma establecida por el Congreso, sea explícitamente interna o que influya a la política exterior, a la hora de que éste la ratifique con su firma. En realidad, esas declaraciones funcionan para que el presidente se dé el permiso al él mismo de no seguir la norma establecida(11). La costumbre empezó en el siglo XIX, pero no se convirtió en normal y corriente hasta la Administración de Reagan. Bush padre lo hizo 232 veces en cuatro años, Clinton 140 veces en ocho, y el actual presidente Bush lo ha hecho en 750 ocasiones desde principios de 2001. Bush las emite casi automáticamente cuando le parece que el Congreso le impide el alcance de su poder en el ámbito de la política exterior(12). El problema más grande que las declaraciones implican es que, además de ampliar el peso del ejecutivo a expensas del Congreso, no hay ningún órgano jurídico que las ha autorizado bajo la Constitución.
3) Delegación de poderes al presidente por parte del Congreso
Después de la Segunda Guerra Mundial se inicia otro desplazamiento del poder de la toma de decisiones hacia el presidente, pero esta vez el cambio se originó en el Congreso mismo. Este desplazamiento se denomina como la "delegación legislativa de poderes"(13). Es muy similar al poder legislativo cedido al presidente que hemos visto acerca de la capacidad del presidente de usar la fuerza y el uso de instrumentos extra-legislativos como los ya mencionados acuerdos y declaraciones. Por lo menos, bajo el proceso de la delegación legislativa de poderes, el Congreso aprueba el uso de la fuerza, pero renuncia a su derecho de declarar la guerra y a muchos otros de sus poderes constitucionales. Unos ejemplos muy claros de esta transferencia de poder son: la Resolución Formosa de 1955 que autorizó el despliegue de tropas a la isla mencionada, la Resolución de Tonkin (de infausta memoria) de 1964 que inició la participación estadounidense directa en la Guerra de Vietman, y la Doctrina Eisenhower de 1957 que permitía al presidente que hiciera todo lo considerado militarmente necesario en Oriente Medio para contener el comunismo, según las peticiones de los gobiernos amigos de EEUU de la región, sin más intervención del Congreso.
Más recientemente, se ha citado la concesión de varios poderes hecha por parte del Congreso a partir del 11-S, y en particular su derecho de declarar la guerra(14). Es más. El efecto indirecto de cederle al Ejecutivo tanta libertad en un principio de una iniciativa es que le quita al Congreso algo de legitimidad moral cuando este órgano intenta ejercer el control financiero sobre el presidente en un futuro. Eso está ocurriendo acerca de la desaventura militar en Irak. Los congresistas que respaldaron a Bush hace tres años son presionados por la Administración a seguir a autorizar fondos para pagarla o si no, ser atacados por haberse cambiado de chaqueta.
4) La expansión de las instituciones del Ejecutivo
El Congreso hizo aún más para quitarse a sí mismo legislativamente los poderes constitucionales en el ámbito de la política exterior cuando en 1947 aprobó la National Security Act, que provocó unos cambios fundamentales. Esta resolución amplió la maquinaria y consolidó el poder del Ejecutivo en el área de la política exterior. Muchos creían que los efectos de esta resolución eran necesarios para aconsejar al presidente, dado las responsabilidades y los poderes necesitados por parte del presidente a la hora de elaborar la política exterior. Se crearon otras instituciones que participan en la política exterior, como el Consejo de Seguridad Nacional y el Departamento de Defensa, y otras de la colección de información, como la CIA. Todos estos organismos burocráticos funcionan bajo la dirección del ejecutivo, con poco control por parte del Congreso. Por ejemplo, el presidente nombra a los altos funcionarios de cada organismo que trabajan directamente con él. Unos autores afirman que la naturaleza burocrática de las nuevas instituciones sirve para limitar al ejecutivo(15) mientras otros nos recuerdan que dada la capacidad del presidente de nombrar a todos los que se lo rodean, esta estructura hace nada más que concentrar aún más poder en un sólo individuo(16) Por eso, es importante mencionar que es por esa misma estructura del ejecutivo que es casi imposible saber cual órgano tiene más influencia sobre la toma de decisiones del cualquier presidente.
III. Conclusiones
A pesar de que visto desde fuera quizás parece, sobre todo hoy en día, que el presidente estadounidense disfruta de un completo monopolio en la formulación de su política exterior, cosa que hemos visto que en la práctica es verdad, es importante saber cómo y por qué es así. Para explicar la hegemonía del ejecutivo en la formulación de la política exterior, hay que tener en cuenta el papel del Congreso, por los menos. También sería oportuno mencionar que el sistema jurídico, es decir, exclusivamente el Tribunal Supremo, también influye, pero más bien cómo árbitro entre el ejecutivo y los legisladores. No debe de ser sorprendente que en los pocos casos de los cuales la división de poderes en el ámbito de la política exterior entre los dos ha surgido, el Supremo casi siempre ha dictado al favor del ejecutivo.
Además, hay que tener en cuenta que son muy diversas las situaciones y los distintos factores internacionales que han incidido sobre todos los mandatos presidenciales. Tanto durante la Guerra Fría, como hoy en día durante la denominada "Guerra contra el Terrorismo", o en cualquier otro momento que EEUU sufra una crisis internacional, el presidente se ha aumentado su responsabilidad y por ende, su poder, por lo menos a corto plazo, porque tanto el Congreso como el público, todos mantienen la convicción de que "el presidente sabrá mejor qué hacer." Y es está realidad es la que debe de frustrar el resto del mundo ante todo. Basta que el Congreso rara vez se opone al presidente, la opinión pública, o el electorado estadounidense, crédulo e ignorante de los acontecimientos internacionales, en gran parte lo hace aun menos.
Notas:
(1) McCormick, James M., American Foreign Policy and American Values, F.E. Peacock Publishers, Inc., Itasca, Illinois., 1985, p. 159.
(2) The Articles of Confederation and Perpetual Union (Los artículos de confederación y unión perpetua) servían como la primera Constitución de Estados Unidos, entrados en vigor en 1778, fueron reemplazados por la actual Constitución vigente en 1788.
(3) "La milicia de los diversos Estados" es hoy en día la Nacional Guard (la Guardia Nacional), que normalmente está bajo el mando del gobernador de cada respectivo estado, de que Bush ha hablado para desplegar para "proteger" la frontera con México. Nota bene: esta traducción de la "Constitución de los Estados Unidos de América, 1787" se encuentra disponible en la Base de Datos Políticos de las Américas de la página web de la Universidad de Georgetown, http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/USA/eeuu1787.html.
(4) Holsti, K.J. (1995), International Politics: A Framework for Analysis, Prentice Hall, Englewood, New Jersey., pp. 258-260.
(5) McCormick, Op. Cit., pp. 162-164.
(6) Walter Russell Mead habla del secreto total y la concentración de poder, hasta un punto antes desconocido, de la administración Nixon en la política exterior en Special Providence: American Foreign Policy and How it Changed the World, Routledge, New York, 2002, p. 73.
(7) Shaw, Malcolm , International Law, Grotius, Cambridge, 1997, p. 117.
(8) Puesto que el acuerdo ejecutivo es otra manera de conservar la naturaleza secreta en la elaboración de la política exterior, no debe de ser sorprendente que según los datos, se ve un incremento en el número de acuerdos ejecutivos durante la administración Nixon. McCormick, Op. Cit., pp. 166-167.
(9) Campos González, J.D., L.I. Sánchez Rodríguez y P.A. Sáenz de Santa María, Curso de Derecho Internacional Público, Civitas, Madrid, 2002, p. 554.
(10) McCormick, Op. Cit., p. 168.
(11) Esta realidad, que sirve como una reserva a un tratado multilateral, en la práctica es absurda dada el derecho a veto que ejerce el presidente sobre las decisiones del Congreso.
(12) Savage, Charlie, "Bush Challenges Hundreds of Laws", The Boston Globe, 30/04/2006, disponible a: http://www.boston.com/news/nation/articles/2006/04/30/bush_challenges_hundreds_of_laws/
(13) McCormick, Op. Cit., p. 176.
(14) Bellah, Robert N., "Righteous Empire", The Christian Century, 8/03/2003, p. 21.
(15) Clifford, J. Garry, "Bureaucratic Politics" en Explaining the History of American Foreign Policy, Michael J. Hogan y Thomas G. Patterson, eds., Cambridge University Press, Cambridge, 1991, p. 143.
(16) Smith, Steve, "Perspectives on the Foreign Policy System: Bureaucratic Politics Approaches" en Understanding Foreign Policy: The Foreign Policy Systems Approach, Michael Clarke y Brian White, Edward Elgar Publishing Limited, Hants, England, 1989, p. 117.
