Las relaciones entre Rusia y la Unión Europea

1. Introducción.

Llegará un día en que tú, Francia; tú, Rusia; tú, Inglaterra; tú Alemania; todas vosotras, naciones del continente, sin perder vuestras cualidades distintas y vuestra gloriosa individualidad, os fundiréis estrechamente en una unidad superior y constituiréis la fraternidad europea.

Discurso de Víctor Hugo en el Congreso Internacional de la Paz, París, 1849.

De este modo se dirigía Víctor Hugo a los asistentes al Congreso para la Paz, celebrado en París el 21 de agosto de 1849, especulando, por entonces de modo revolucionario, con la posibilidad de algo semejante a lo que hoy conocemos como Unión Europea (UE). En su alocución incluía, entre los países que consideraba que habrían de estar en una tal unión, a Rusia. Y lo hacía en segundo lugar, ni más ni menos, a la altura del resto de las mayores potencias europeas.

Rusia es especial para la UE y la UE lo es para Rusia. Una y otra no debieran verse como realidades completamente ajenas. Ello, junto a la importancia de ambos actores en el plano internacional, hace de las relaciones entre una y otra un asunto de trascendencia e interés mundiales. Este artículo se acerca, de modo sucinto, a tales relaciones proponiendo una reflexión sobre seis ejes que se consideran fundamentales para su comprensión y que se estima tienen y tendrán una influencia decisiva en su devenir.

2. Las relaciones económicas.

De la extraordinaria importancia de los intercambios de carácter económico entre los países de la Europa oriental, central y occidental dan cuenta múltiples evidencias, pudiendo comenzarse por referir que llegaron a ser prácticamente las únicas relaciones existentes durante la Guerra Fría, por momentos, entre los países situados a uno y otro lado del Muro^[1].

Su regulación y potenciación han sido una preocupación de primer orden, presente de modo constante, y desde el inicio, en las conversaciones entre la CEE y la URSS primero, y la UE y la Federación Rusa después. Así aparece reflejado en documentos de la relevancia del Acuerdo sobre Comercio y Cooperación Económica, adoptado en 1989, del Acuerdo de Asociación y Cooperación UE-Rusia, de 1994 o de la hoja de ruta del Espacio Económico Común, acordada en Moscú en 2005.

Los intercambios comerciales no han dejado de crecer en los últimos años. La UE es el principal inversor de Rusia, estimándose que del total de la Inversión Extranjera directa de Rusia, el 75% proviene de los países de la Unión. Entre 2003 y 2007, la UE pasó de realizar importaciones de Rusia por valor de 70.686 millones de euros, a hacerlo por valor de 143.880 millones; y de realizar exportaciones por valor de 37.206 millones de euros, a hacerlo por valor de 89.100 millones. Por su parte, durante el mismo período, las importaciones de la Federación Rusa desde la UE, pasaron de 23.186 millones de euros a 90.007 millones, habiendo aumentado las exportaciones a la UE de 61.002 millones a 131.790 millones de euro^[2].

En 2007, Rusia era el tercer mayor socio económico de la UE, sólo por detrás de EUA y China, representando algo menos de la décima parte (8,7%) del comercio internacional de la Unión. Por su parte, la UE era el principal cliente y proveedor comercial de Rusia, siendo responsable de más de la mitad de su balanza comercial (52,4%^[3].

Atendiendo a los tipos de productos intercambiados, existe una clara asimetría. La UE vende a Rusia fundamentalmente productos manufacturados (75,1%) representando los productos procedentes del sector primario apenas un 10%. Sin embargo, el mayor porcentaje de sus compras a Rusia se centran en productos del sector primario (74,4%) representando los manufacturados tan sólo un 10%^[4].

A pesar de esta diferente composición de las importaciones y exportaciones, que normalmente debería resultar favorable a la UE, lo cierto es que es precisamente la Unión quien arroja un déficit en su balanza comercial con Rusia, debido al claro predominio, entre las materias primas importadas de la Federación Rusa, de los combustibles fósiles, mayoritariamente petróleo y gas, que representaban en 2007 el 65,8%^[5] de las importaciones realizadas por la UE desde Rusia.

De este modo, si bien la UE depende en gran medida de Rusia para proveerse de dos productos de importancia crítica, gas y petróleo, no es menos cierto que Rusia depende de modo igualmente notable de la Unión, como claro cliente principal.

Ambas partes, desde la caída de la URSS, atribuyen a sus relaciones económicas un valor que va más allá del de la mutua búsqueda de la satisfacción de necesidades. De un lado, Rusia quiere aprovechar su proximidad a la mayor potencia económica del mundo para desarrollar su economía y, de este modo, contribuir a recuperar el estatus perdido en el plano internacional: dotándose de una sociedad más dinámica y emprendedora, consiguiendo más recursos que invertir en sectores estratégicos y alcanzando una mayor capacidad para “ayudar” a sus vecinos, ofreciéndose como alternativa a los organismos internacionales dominados por los EUA o a la propia UE. Del otro, la UE pretende promover una Rusia más abierta a sus productos, próspera y estable, considerando que de este modo garantizará la seguridad en su espacio próximo.

3. La energía: arma de doble filo

Dentro de los intercambios comerciales entre la UE y la Federación Rusa, merecen un apartado específico las relacionadas con la energía y, muy particularmente, las compras de gas y petróleo por parte de la UE. Se trata de productos de importancia crítica para los Estados de la Unión, cuya dependencia del exterior resulta evidente. En 2006, la UE importaba el 83,7% del petróleo y el 60,8% del gas que consumía. En ese mismo año, el 33,5% del crudo y el 42% del gas importados por la UE procedían de Rusia, que constituye el principal proveedor de la Unión, a mucha distancia del segundo, Noruega en ambos casos^[6].

Esta fuerte dependencia de suministros rusos por parte de la UE, unida a la fácil percepción ciudadana de la relación directa entre estas mercancías y su bienestar, han hecho de las relaciones energéticas, al menos desde la Segunda Guerra Mundial^[7], un campo privilegiado para el enarbolamiento de la bandera anti-URSS, en su momento, o anti-Federación Rusa en la actualidad. Sin embargo, las argumentaciones occidentales en este sentido han sido, con frecuencia, poco consistentes e incapaces de resistir un mínimo análisis crítico^[8].

De hecho, la utilización por parte de Rusia de los suministros energéticos como instrumento con el que conseguir ventajas políticas de la Unión es bastante improbable, en la medida en que Rusia es igualmente dependiente de la UE en materia energética. Si la UE depende de Rusia para conseguir gas y petróleo, Rusia depende de la UE para venderlos. Y necesita venderlos.

El de la energía es un sector vital para la Federación Rusa: representa una cuarta parte de su PNB, una tercera parte de la producción industrial y la mitad de su presupuesto federal. La UE es el destino del 90% de sus exportaciones energéticas^[9]. Además, las industrias energéticas rusas necesitan de la financiación y conocimientos que la UE puede aportarle. Teniendo esto en cuenta, difícilmente se puede hablar de dependencia energética y, antes, cabe referirse a un claro caso de interdependencia o, incluso, de cuestión de mutua supervivencia.

El horizonte para un cambio de esta situación de interdependencia no parece a la vista. De un lado, los gasoductos y oleoductos rusos, en la actualidad, discurren de este a oeste, con la excepción del Eastern Liberia Pacific Oil Pipeline, en construcción; de modo que una eventual diversificación de las exportaciones energéticas rusas se habría de demorar durante muchos años. De otro, los países de la UE y Rusia están, en realidad, diversificando y perfeccionando los canales de transmisión de los suministros energéticos rusos, con la apuesta por los nuevos gasoductos Nord y South Stream.

4. El marco jurídico de referencia para las relaciones bilaterales.

Las relaciones entre Rusia y la UE son pautadas, fundamentalmente, por el Acuerdo de Asociación y Cooperación UE – Rusia (en adelante, Acuerdo).

El Acuerdo, que constituye el instrumento jurídico de referencia entre los dos actores europeos, fue adoptado en 1994, tras dos años de arduas negociaciones, y entró en vigor el 1 de diciembre de 1997 por un período inicial de 10 años, prorrogables. En la actualidad continúa vigente, habiendo comenzado las negociaciones para la adopción de un nuevo acuerdo el 4 de julio de 2008.

Su contenido puede ser dividido en dos dimensiones. Una de carácter político, en la que destaca el interés de la UE por promover una Rusia regida por los principios de una democracia neoliberal y del respeto de los Derechos Humanos, en la convicción de que de ello dependen la paz y seguridad continentales. Cabe destacar, en este sentido, como indicador del compromiso de ambas partes con los principios del Acuerdo, la inclusión de una cláusula suspensiva en el artículo 107 del Acuerdo. Según esta, cualquiera de las partes podría suspender la aplicación del Acuerdo de modo unilateral cuando considere que la otra “ha incumplido una obligación prevista en el Acuerdo”.

Además, es creado un cuadro institucional para el diálogo político permanente, en el que algunos de los principales organismos son: una cumbre semestral al más alto nivel, entre el Presidente de la Federación Rusa, el Presidente del Consejo Europeo, el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y el Presidente de la Comisión Europea; un Consejo de Asociación Permanente (antes llamado Consejo de Cooperación), de periodicidad semestral y carácter sectorial, con diversas formaciones posibles a nivel ministerial; o una Comisión Parlamentaria de Cooperación, con representantes del Parlamento Europeo y Ruso.

En lo económico, el Acuerdo promueve una Rusia firmemente fundada en una economía de mercado, con el objetivo a largo plazo de la creación de una zona de libre comercio aunque, por el momento, permitiendo la persistencia de sectores protegidos, como la agricultura, el acero o los productos nucleares. Otro de los objetivos fundamentales consiste en promover la harmonización legislativa.

Es precisamente en el apartado de la harmonización de la legislación y comercial donde el Acuerdo ha sido de mayor utilidad y aplicación, habiéndose producido resultados bastante más pobres en el apartado político. A lo primero habrá contribuido el interés de ambas partes por acceder a los respectivos mercados, más los esfuerzos de Rusia por acceder a la Organización Mundial del Comercio, apoyados por la UE.

A lo segundo han ayudado diversos factores. En primer lugar, cuando en 1997 el Acuerdo entró en vigor, las dos partes habían cambiado ya notablemente en relación al período en que se había negociado: 1992-1994. En segundo término, cada una de las partes tenía intereses muy diferentes en la aplicación del Acuerdo: Rusia privilegiaba lo económico, la UE lo político. Por otro lado, el Acuerdo se fundaba en el molde habitual de los acuerdos de asociación con países candidatos a la adhesión, con exigencias a un nivel semejante, pero sin el premio mayor, la misma perspectiva de adhesión. Finalmente, han de ser referidas las dificultades de la UE para hablar con una sola voz.

Son precisamente estas últimas las que en buena medida explican que el Acuerdo continúe en vigor todavía hoy, después de haber expirado el período inicialmente previsto para su funcionamiento en diciembre de 2007, al haberse producido una situación de veto sostenido por parte de Polonia y Lituania entre 2006 y 2008 al inicio de las negociaciones de un nuevo acuerdo.

En la Cumbre de San Petersburgo de 2003 se intentó ir un paso más allá en el aprovechamiento del marco del Acuerdo, siendo adoptados los cuatro espacios comunes: el espacio económico común; el espacio común de la libertad, seguridad y justicia; el espacio común de la cooperación en el ámbito de la seguridad exterior; y el espacio común de la investigación, educación y cultura. Con ello se pretendía potenciar la cooperación en estas áreas, para lo que se adoptaban medidas concretas en la Cumbre de Moscú de 2005, plasmadas en las conocidas como hojas de ruta de cada uno de los espacios comunes.

Los espacios comunes, junto con el protocolo de extensión del Acuerdo de Asociación y Cooperación, firmado el 27 de abril de 2004, fueron la respuesta de la UE al clima de preocupación causado en Rusia por la ampliación de la Unión a países del este, y al rechazo ruso de la Política Europea de Vecindad (PEV). Dos reacciones derivadas de la torpeza europea: los temores de Rusia a la ampliación de la UE ya habían sido expuestos por aquella y eran fácilmente comprensibles y salvables^[10]; la reacción al intento de equiparación de las relaciones UE-Rusia a las de la UE con otros países vecinos (Marruecos, Túnez o Ucrania, por ejemplo) que suponía la oferta a Rusia de la PEV, era esperable en un Estado directamente heredero de la que ayer era una de las dos superpotencias internacionales.

5. La perspectiva de la adhesión de Rusia a la UE.

A pesar de las declaraciones de Putin y destacados políticos estadounidenses^[11] en tal sentido años atrás, lo cierto es que en los últimos tiempos parece predominar, entre los analistas que se han aproximado a las relaciones entre la UE y Rusia, la idea de que ni siquiera se darán los pasos iniciales en lo inmediato, y muy probablemente tampoco a largo plazo^[12].

No obstante, es significativo que la práctica totalidad de los estudios que abordan las relaciones entre la UE y Rusia de modo general hacen referencia a la eventual futura adhesión rusa, y por tanto contemplan esta posibilidad, aunque sea para negarla. ¿Por qué? Probablemente porque, en el fondo, se asume como una opción natural. No por ello fácil.

Desde el punto de vista identitario y cultural, Rusia es fundamentalmente europea y se ve a si misma como tal. No sólo eso, sino que además profesa manifiesta admiración por muchos de los valores y logros europeos^[13]. Además, en el imaginario ruso sobre su propia historia, pesa la idea de una Rusia que ha salvaguardado y salvaguarda todavía hoy esos valores y logros europeos, incluso sacrificando millones de vidas de su propia población: de los mongoles, de Napoleón, del fascismo y, hoy, del extremismo islámico^[14].

Ello no impide la coexistencia de una mezcla de amor y desconfianza hacia Europa. Pero si el amor es secular, la desconfianza es un constructo resultado de un proceso acelerado, reciente y reversible. Constituye una barrera real y poderosa que, compartida, impide que ambas partes escuchen con la atención necesaria el mensaje de la otra, a fin de conocer sus intereses y temores. Lo que ha llevado a una UE que se siente fuerte a tratar a Rusia con cierto aire de condescendencia^[15]. De otro lado, la persistencia de una acción exterior que antepone los intereses estatales a los de la Unión, ha llevado a la permisión de opciones tan delicadas como la aceptación de parte del escudo antimisiles estadounidense por parte del Reino Unido, Polonia y la República Checa. Opciones con las que la Unión, en su conjunto, pierde más que gana. Genera motivada y comprensible desconfianza en el país más grande de un continente que, a diferencia de EEUU, esos países comparten con Rusia.

La entrada de Rusia en la UE supondría un gran desafío institucional. Por si sola sumaría tantos habitantes como Alemania y Francia juntas, con lo que podría reivindicar el ocupar cerca de un quinto del Parlamento Europeo. Uno de los principales obstáculos hoy, con todo, residiría en el hecho de que la UE no acaba de entender que Rusia continúa siendo una gran potencia, y Rusia no comprende que ya no es una superpotencia; diferencia de perspectiva que resultaría un obstáculo de primer orden en las negociaciones. A ello se podrían añadir las viejas y todavía vivas rencillas políticas entre Rusia y países como Polonia, por ejemplo, soberbia, gratuita e irresponsablemente amplificadas por demasiados medios de comunicación de la Europa occidental, que de modo acrítico tienden a ofrecer una imagen negativa^[16], fuertemente distorsionada y manipulada, del mayor país del continente. Por todo ello, las posibilidades de una futura adhesión dependen del paso de los años y de la continuación del diálogo, a todos los niveles: institucional y social.

En este sentido, ampliar y aplicar con seriedad el marco de diálogo político creado por el Acuerdo de 1994 y promover más escenarios de encuentro a nivel social sería fundamental. En lo que a esto último se refiere, cabría apostar con decisión por un completo aprovechamiento de las posibilidades del espacio común de la investigación, educación y cultura, destinado a reforzar los contactos entre los pueblos y a promover los valores comunes entre la UE y  de Rusia^[17].

De una eventual adhesión de Rusia a la UE se derivarían otras consecuencias relevantes, que conviene referir. De un lado, y en el período de pre-adhesión, Rusia estaría más motivada en la aplicación de los principios y valores comunes. Ello facilitaría la relación mutua con un país fundamental para el continente desde ópticas diversas: seguridad, suministros energéticos, influencia internacional, etc. Además, una Rusia que ha tenido y tiene motivos para sentirse acorralada y excluida en su entorno próximo^[18] dejaría de tenerlos, con lo que probablemente su tono en el plano internacional se estabilizaría y relajaría. Esto probablemente ayudaría a mejorar las relaciones con países como Polonia o Lituania. Finalmente, la integración de una de las dos grandes potencias militares del mundo en la UE tendría dos efectos destacables: la automática superdotación de la UE en un ámbito en el que algunos analistas han visto una clara deficiencia; la oportunidad de la UE de, desde una posición de fuerza, intervenir en la reducción de armamentos. Recuérdese que la UE es una entidad que nació, precisamente, contra la guerra y por la paz y seguridad.

6. La seguridad continental y mundial.

Independientemente de que en el futuro se pueda hablar de una eventual adhesión de Rusia a la UE, es necesario, desde ya, promover una más estrecha relación entre ambas partes, a fin de generar confianza mutua suficiente como para garantizar, no sólo una convivencia pacífica entre ambas, sino incluso alianzas y, al menos, un cierto nivel de concertación en el ámbito de las políticas de seguridad internacional.

Con ello se podría transmitir un mensaje de unidad que debería servir para menoscabar la percepción, causada por una inercia histórica materializada, por ejemplo, en la pervivencia de instituciones como la OTAN, club exclusivo de existencia difícilmente justificable en la actualidad, de que la UE y Rusia son continuadoras de las dos Europas del Telón de Acero y, por tanto, enemigas irreconciliables. Pues se diría que esto lleva a pensar a algunos gobernantes que el emprender acciones contra Rusia les conduce a ganar favores y prebendas en el otro bando. Lo que constituye un aliciente nada deseable para la paz continental y mundial.

Si la OTAN, percibida en Rusia, de modo generalizado, como una amenaza en expansión^[19], ha de continuar existiendo y si en ella no tiene cabida Rusia, la UE debería actuar como contrapeso y aspirar a crear una alianza semejante con Rusia, a fin de que esta no tenga motivos para sentirse marginada y acosada. Además, ello permitiría a la UE contar con más opciones de acción en materia de seguridad exterior.

Cualquier posible acercamiento Rusia – UE en materia de seguridad contará con el recelo e incluso oposición probables de determinados países, que podrían obstaculizar este tipo de avances. Del mismo modo, poco importará que se produzca tal acercamiento si, después, se observan comportamientos individuales, entre los países de la UE, que vengan a contravenir los intereses de ésta. Una y otra posibilidades hacen pensar en la imperiosa necesidad de que la UE asuma, al menos, ciertas cotas de soberanía en el ámbito de la acción exterior de los Estados que la integran. Por ejemplo, podría habilitarse la posibilidad de que una mayoría cualificada de Estados miembros de la Unión pudiese vetar alguna decisión de un Estado miembro que se estimase perjudicial para la seguridad de la UE o internacional. Y a la inversa, también una mayoría cualificada debería poder obligar a todos o alguno de los miembros de la Unión a adoptar determinadas políticas relacionadas con la seguridad de la UE o mundial.

7. Conclusiones.

Rusia y la UE se necesitan y se necesitarán en el futuro. Ello hace inexorable la mutua relación, y deseable que esta discurra de modo tan cordial como sea posible. No es real la imagen de una Rusia que utiliza, de modo premeditado y calculadamente perverso, los suministros energéticos como instrumento político. Al menos, no más de lo que la UE se sirve de su potencial económico para conseguir determinados comportamientos de Rusia. La relación actual es, pues, de interdependencia.

Rusia se siente, y con razón, marginada de instituciones como la UE o la OTAN, y amenazada por la expansión, especialmente, de ésta última. La UE, que genera todavía cierta simpatía y confianza en su vecino del este, se encuentra en una situación privilegiada para contribuir a paliar esta situación. A tal fin, potenciar en lo posible el diálogo político será fundamental, pero desde unas bases de mutua confianza y voluntad de comprensión.

Una tal actitud ayudará a conseguir una Rusia que se perciba más segura en el plano internacional, lo que habrá de facilitar un diálogo más pausado con países de su entorno con los que las relaciones se han enrarecido de modo extremo en los últimos años. Ello contribuirá positivamente a la paz y seguridad continentales.

Mantener y aumentar la confianza de Rusia en la UE exige que ésta tenga, en lo fundamental, una única voz en asuntos internacionales. En todo caso, políticas tan delicadas como la aceptación de parte del escudo antimisiles de EEUU en países de la Unión han de ser sometidas a algún mecanismo de control conjunto que, en última instancia, tenga la capacidad de vetarlas.

La mayor parte de la población rusa habita su parte continentalmente europea que, además, ha sido siempre el foco irradiador predominante de valores y cultura en el conjunto de la Federación. Si a ello se añaden las percepciones culturales e identitarias de la población rusa, se ha de llegar a la conclusión de que Rusia es esencialmente europea. Desde este punto de vista, el negar, siquiera sea con una perspectiva de muy largo plazo, la posibilidad de adhesión a la UE constituye una marginación sin paliativos.

Si las puertas de la OTAN continúan cerradas a la Federación Rusa en el futuro, la UE debería plantearse la posibilidad de crear una alianza semejante con Rusia. Ello aumentaría sus potencialidades de intervención internacional armada, sí, pero también su peso y rol internacional se fortalecerían, dotándose a la vez de mayor capacidad para, precisamente, promover todo lo contrario, la paz. Al tiempo contribuiría, una vez más, a generar una Rusia que se sentiría más confiada, segura y comprendida. Ello sería, de por si, positivo para la paz y seguridad internacionales.

(ponencia presentada no XX Simposio Electrónico Internacional CEID -Centro de Estudios Internacionales para el Desarrollo-: “Rusia e o espazo ex soviético: política internacional, sociedade, cultura e economía” Outubro-Novembro de 2009)