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Argentina: la nueva Política Exterior
Por Alberto Arce (Canal Mundo, 04/11/2003)
 
 

Un acercamiento a la situación actual de Argentina nos lleva a considerar que su Política Exterior persigue un objetivo claro: promover la adecuada reinserción del país en el sistema político global.

La salida de la profunda crisis económica que el país sufre desde hace más de dos años, la suspensión de pagos de la deuda externa, la situación de las inversiones extranjeras en el país, el punto muerto en el proceso de integración regional del MERCOSUR, las relaciones comerciales con EE.UU. y la UE en el marco de las negociaciones de la OMC (Organización Mundial del Comercio), su modo de inserción en el ALCA (Area de Libre Comercio de las Américas) son, entre otros temas, cuestiones pertenecientes al nuevo ámbito de la política “interméstica” (internacional y doméstica) que el actual gobierno argentino debe afrontar de inmediato.

La solución a la situación en la que el país se encuentra no puede separarse de un adecuado modo de resolución de las negociaciones que se llevan a cabo con los acreedores de su deuda (repartidos casi a partes iguales en el exterior y el interior del país), de la renegociación de los contratos de prestación de los servicios públicos (concesionados a empresas de origen europeo y sometidos a un serio escrutinio por parte de los Estados origen de las inversiones) o de la nueva relación que los Presidentes Kirchner y Lula aseguran querer establecer entre los dos países. Sin ir más lejos, la pertenencia de ambos al llamado G-22, un grupo de países que pretenden replantear la situación del comercio internacional de productos agrícolas en el marco de la OMC, demuestra que existe una sensibilidad tendente a convertir en política exterior concreta necesidades que surgen de la composición de las preferencias políticas de sus electores y la estructura de sus mercados internos.

Pese a los evidentes avances que se han producido en la democratización de la Sociedad Internacional, determinados países aún afrontan situaciones de subordinación o dependencia que condicionan su actividad exterior. Podemos señalar un hecho que nos sirve para expresar y comprender hasta qué punto el país necesita de una política exterior creíble y efectiva. El día 9 de octubre, el Presidente Kirchner tenía planeado emprender su segundo viaje a Europa y decidió suspenderlo. Parece ser que el motivo fue un informe recibido desde su Embajada en Alemania que le advertía sobre la posibilidad de que el avión presidencial “Tango 01” fuese embargado en caso de tomar tierra en dicho país para poder ejecutar las deudas que el default argentino ha generado sobre miles de acreedores alemanes. Una realidad como esta, más propia en el fondo, que no en la forma, de épocas de asedios navales y uso de las cañoneras para solventar problemas de deudas entre Estados evidencia la complicada situación que el país atraviesa en el ámbito internacional.

La particularidad de la crisis argentina reside en la imposibilidad de solucionar estas cuestiones en solitario debido al gran número de actores externos que se verán afectados sean cuales sean las opciones finalmente tomadas respecto a las cuestiones antes mencionadas. Tanto es así que desde el primer momento en que la crisis se hizo evidente e inevitable, la situación argentina pasó a formar parte de la agenda global. En ningún momento se manejó la opción del “asunto interno” como parece estar sucediendo en el caso de Bolivia, país sujeto también a una fuerte convulsión social, comparable o incluso más intensa que la sufrida por Argentina en la navidad del 2001 pero que, por el momento, sólo es objeto de atención de la comunidad internacional en la medida en que suceden las masacres o se escapa el Presidente.

Sobre la base de esta descripción de la situación pueden plantearse dos ejes sobre los cuales tratar de acercarse a la situación Argentina: un eje internacional y un eje transnacional que confluyen sobre la formulación de la Política Exterior del Presidente Kirchner.

La dimensión exterior de la Política argentina se encuentra condicionada por sus relaciones bilaterales con otros Estados como Brasil, España o EEUU por citar algunos de los más relevantes. En este contexto Argentina tiene un aliado de carácter histórico-cultural que ha pasado a desempeñar un papel económico (España), un socio estratégico por proximidad y nexos económicos (Brasil) y un socio “obligado” (los Estados Unidos, a raíz de su papel central en el diseño de políticas globales y continentales).

A su vez, se encuentra también condicionada por sus relaciones conflictivas con Organizaciones Internacionales, básicamente aquellas que tienen lugar con el FMI. Secundariamente con el BM (respecto a las demandas planteadas ante su organismo de solución de controversias, CIADI, por algunas empresas contra el país) y con NNUU debido al papel esencial que la delegación del PNUD ha jugado en el país en la formulación del “diálogo argentino” como herramienta de superación de la crisis política y social.

Argentina no se enfrenta sólo a una diplomacia tradicional de relación entre cancillerías sino que debe negociar también con una institución que reune en su seno los intereses de un conjunto de Estados que forman parte de la organización, básicamente los de aquellos que componen el G-7. La dimensión más puramente transnacional de esta realidad aparece cuando nos encontramos con que al mismo tiempo esta organización tiene unos criterios propios más allá de las voluntades de los países de su directorio. Una “dinámica organizacional” en la cual se recogen para enfrentarlos al país negociador (Argentina) los intereses de un conjunto de actores no estatales que ven sus intereses afectados por las políticas del gobierno argentino.

Las compañías multinacionales con intereses en Argentina (Prestadoras de servicios públicos como agua, electricidad, transporte o telecomunicaciones), los bancos internacionales, los fondos de inversión y los acreedores privadores de diversos tipos son actores de carácter transnacional que juegan un papel fundamental en las relaciones del FMI con el país. El modo en que esto sucede es la formulación de las recomendaciones de políticas económicas favorables a sus intereses que el Fondo le impone a Argentina como moneda de cambio para prestarle ayuda. Al mismo tiempo, estos actores transnacionales (transnacional en el sentido de no estatal) no son apátridas pese a actuar más allá de las fronteras concretas de un Estado. Cuando, por ejemplo, El SCH (banco Santander Central Hispano) o Telefónica o los fondos de inversión alemanes consideran que el modo de compensación decidido por el gobierno argentino para solventar la pesificación asimétrica y la devaluación de su moneda, les perjudica, recurren también a sus Estados de origen ( España o Alemania).

El gobierno argentino debe, por tanto, a la hora de formular su política exterior, tener en cuenta esta doble dimensión y diseñar una estrategia concordante con la realidad. La primera señal de identificación de esta necesidad es que existen el entendimiento y la voluntad de llevar el aspecto formal de su política más allá de las tareas de su Ministro de Asuntos Exteriores, Rafael Bielsa. En esta dirección resultaría difícil pronunciarse sobre la cuestión de quién está acumulando más poder en la proyección internacional de Argentina, si el Propio Bielsa o Roberto Lavagna, Ministro de Economía. La estrategia desplegada por el Presidente Kirchner se ha basado en otorgar un papel esencial en las negociaciones a su Ministro de Economía. Podemos asegurar, por tanto, que se ha entendido la raíz del problema argentino en el exterior, de índole básicamente económica y se ha puesto al frente a la persona responsable del área en detrimento de la tradicional utilización de la cancillería para resolver cuestiones externas sean estas de la naturaleza que sean.

Cuestión central cuando se trata del proceso formal de toma de decisiones en Política Exterior es señalar el papel de la figura presidencial. Más allá de las precondiciones constitucionales del sistema argentino, de marcado carácter presidencialista y con una alta concentración de las decisiones en el vértice de mando, la irrupción del llamado “estilo K” juega un papel central. Néstor Kirchner es un Presidente que llegó al cargo de un modo controvertido (habiendo resultado el segundo candidato más votado en la primera vuelta electoral y tras la renuncia de su contrincante). Esta legitimidad de origen “dañada ab initio” ha llevado a una búsqueda consciente de la legitimidad por el ejercicio, imprimiéndole a toda decisión relevante para el futuro del país un fuerte sesgo personalista. El rol del “Líder” es fundamental en la política argentina y por extensión en la formulación de su política exterior.

El Presidente ha tenido ocasión de dar muestras de cómo se implica personalmente en las negociaciones y en el modo de afrontar las cuestiones pendientes en el exterior. Buena muestra de esta tendencia fue el viaje presidencial a Europa del mes de Julio. En aquella ocasión, Kirchner tomaba la delantera, reuniéndose o en algunos casos dejando de reunirse, lo que supone toda una decisión política, con los diversos grupos empresariales con intereses en Argentina. En España diseñó una estrategia que consistía fundamentalmente en acusar a los empresarios de connivencia con aquellos a quienes se identifica como responsables de la situación del país (los partícipes de la década menemista) y posteriormente acotarles unas nuevas reglas de juego si deseaban permanecer en el país. En Francia, directamente, plantó al grupo de empresarios que le esperaba para exponerle sus posturas. Al mismo tiempo que demostraba esta firmeza frente a los intereses extranjeros, enviaba a sus Ministros de Economía y Asuntos Exteriores a reunirse con aquellos a quienes desagraviaba en público para matizar las declaraciones previas del Presidente.

Este comportamiento sólo puede comprenderse en clave interna argentina. En un ejemplo perfecto de juegos de doble nivel, la acción exterior adquiere una paralelamente una dimensión simbólica y discursiva y otra dimensión práctica y realista. El método utilizado es la superposición de la figura del Presidente con las de los Ministros de las áreas en conflicto con el objetivo de conciliar las necesidades de consumo interno para la población y externo para los actores implicados.

Argentina tiene una imagen exterior predominantemente negativa debido a múltiples factores que este artículo no tiene espacio para señalar. El país ha tenido una política exterior errática y teñida de unos aires de grandeza que no se correspondían con su papel real en la sociedad internacional. Desde los intentos de Alfonsín por presidir el Movimiento de Países No Alineados hasta la constitución de la Alianza con la OTAN de Carlos Menem y su participación en la I Guerra del Golfo, Argentina ha buscado su “lugar en el mundo” sin mayor éxito que la situación actual de indefinición. Tras haber superado lo peor de la crisis y para afianzar la recuperación, esta situación debe ser revertida.

El Presidente Kirchner, como los dos presidentes previos del período democrático (Alfonsín y Menem sin considerar el papel por las más o menos efímeros Presidentes), pretende marcar su particular punto de inflexión y definir su política de reinserción internacional. Parte de un marco de denuncia del modo de inserción argentino en la economía internacional que califica de “perverso”. Argentina se encuentra ante una deuda externa a renegociar que asciende al 150% de su PIB y con una asimetría fundamental: la integración en el sistema financiero internacional es muy fuerte pero la integración en el sistema comercial y productivo es muy débil. Está extremadamente expuesta a la volatilidad financiera (la participación en el comercio mundial asciende al 0,4% del total mientras que la participación en el mercado de deuda de países emergentes asciende al 25%).

En esta línea de denuncia del orden económico internacional y especialmente de la situación resultante para América Latina, el objetivo propuesto es negar el pasado más reciente y culpabilizar a la política de reformas emprendidas durante los años 90 en los países del subcontinente de la situación actual. El llamado “Consenso de Washington” aparece como la bestia negra del pasado, las recomendaciones fielmente aplicadas en seguimiento de las directrices del FMI han tenido consecuencias desastrosas que ahora deben ser revertidas.

Y en este camino, Argentina entiende que no puede separar su destino del de Brasil. Desde la elección de los Presidentes Lula y Kirchner, los gestos de amistad han sido continuos y las declaraciones públicas para reforzar el MERCOSUR y contribuir a un sistema internacional más multilateral se repiten. El sentido de oportunidad histórica que los dos países parecen compartir nos indica que existe la voluntad de solucionar de una vez por todas la conflictiva relación, llena de altibajos, que han mantenido los últimos años. Existe también, probablemente, una sensación de urgencia, una demanda de acciones concretas que permitan entrelazar las acciones exteriores de ambos países en el complicado entorno internacional en que se desenvuelven.

La iniciativa de participación en el llamado G-22 que se opuso como bloque con intereses compartidos a la UE y EEUU en la Ronda Cancún de la OMC parece haber tenido algún eco en ambos países cuando la primera semana de octubre se convocó en Buenos Aires una reunión con los Ministros de “los 22” para evaluar la posibilidad de darle continuidad a la confluencia de intereses comunes.

Un régimen internacional se produce cuando se consolida un determinado proceso sostenido, en torno a una temática determinada y con la convergencia de intereses de un grupo de actores, tal y como describe el profesor Vilanova. ¿Estamos ante un intento conjunto de Argentina y Brasil de construir un nuevo régimen internacional?

La firma del documento que se conoce como “Consenso de Buenos Aires” puede ser el comienzo de este nuevo régimen. Sobre la base de reformar las características de la inserción económica y política de Argentina y Brasil en la sociedad internacional, ambos países expresan su voluntad de actuar con una sola voz en las negociaciones que se les vienen encima. Dotar de contenido efectivo de una vez por todas a la decidida y reiterada voluntad de relanzar el MERCOSUR no sólo como bloque de integración económica, sino como instrumento político para “balancear” el peso de EEUU en América Latina sería la primera muestra de este nuevo régimen.

La primera oportunidad de demostrar esta nueva tendencia ha tenido lugar al mismo tiempo que se producía la cumbre de los Presidentes en Buenos Aires. La crisis boliviana ofreció la posibilidad de desarrollar una misión conjunta de ambos países a La Paz y Cochabamba para intentar mediar en el conflicto entre el gobierno y la oposición. Esta iniciativa ha resultado altamente positiva por lo que tiene de implicación común en los problemas de la región. A lo largo del año 2004 podremos comprobar si esta coincidencia de voluntades continúa o, por el contrario, se desvanece una vez más en la tradicional rivalidad por el liderazgo del Cono Sur. La negociación del ALCA es la gran asignatura pendiente de América Latina. Y será la reválida a través de la cual, el año que viene, Argentina y Brasil nos demuestren si existe la posibilidad de constituir un nuevo régimen internacional para América Latina.

 
 

Alberto Arce é colaborador do IGADI.

 
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