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La posición de Galicia dentro del sistema europeo actual
Por Argimiro Rojo Salgado (Titulares, 15/04/2005)
 
 

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La posición y encaje de Galicia en el entramado institucional y procesual de la Unión Europea ha ido mejorando ostensiblemente en los últimos lustros. Quedan todavía por satisfacer muchas aspiraciones, pero a estas alturas del proceso de construcción europea ya casi nadie pone en duda que el éxito del proyecto europeo es inseparable del adecuado reconocimiento del hecho regional.
 
Introducción

En el tiempo transcurrido entre la creación de las Comunidades Europeas y el momento actual se observa una clara evolución en favor del hecho regional. La Región ha pasado de no contar absolutamente nada a tener una presencia y un protagonismo cada vez más relevante. En un principio la realidad regional fue objeto de una consideración totalmente marginal, a pesar de que el pensamiento teórico europeísta y federal, y el propio Informe Spaak, preparatorio del Tratado de Roma, ya manifestaban una valoración muy positiva respecto de la cuestión regional y subestatal en general. Pero esta actitud inicial de frialdad y desconsideración hacia la dimensión regional fue poco a poco corrigiéndose en el seno de la Comunidad Europea. De una manera lenta pero ya imparable, la realidad regional se va haciendo presente tanto en los procesos decisionales como en las redes institucionales comunitarias.

La Unión Europea (UE) viene llevando a cabo desde hace varios lustros una serie de actuaciones (Acta Única, Tratado de Maastricht, Tratado de Ámsterdam) encaminadas al progresivo reconocimiento del hecho regional, y concretadas en realizaciones con clara incidencia en el ámbito regional (Fondos Estructurales, Comité de las Regiones, participación en el Consejo, etc.). El conjunto de estas actuaciones permiten hablar ya de una incipiente regionalización de la Unión, entendiendo por ello la progresiva articulación de la Región en el entramado institucional y competencial europeo; o lo que es lo mismo, el reconocimiento de un poder político en favor del nivel regional para incidir en las relaciones políticas, para participar en la toma de decisiones y para corresponsabilizarse en la aplicación de las mismas.


Las aportaciones de la Constitución

La Constitución, actualmente en fase de ratificación por parte de los Estados miembros, también ha contribuido a la consolidación de la realidad regional, y pese a que ésta no ha sido uno de los ámbitos de trabajo prioritarios en el conjunto de la agenda y del proceso constituyente llevado a cabo por la Convención (la inexistencia de un Grupo de Trabajo específico de las Regiones constituye, probablemente, la carencia principal). En concreto, la contribución de la Constitución a ese proceso de regionalización de la UE queda reflejada en un a serie de referencias explícitas, entre las que podemos citar las siguientes:

  • Se hace una mención expresa por primera vez en un texto constitucional europeo a los niveles regionales y locales (art. 5).

  • En el Preámbulo de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión se vuelve a efectuar una declaración similar, garantizando el respeto de la Unión hacia las organizaciones políticas internas de los Estados miembros.

  • En los objetivos de la UE regulados en el artículo 3, se recoge la protección de la diversidad cultural y lingüística de la Unión, una de las demandas más recurrentes de las Regiones, y que supone para las instituciones europeas la obligación, por ejemplo, de proteger las lenguas oficiales de los Estados miembros, como es el caso del gallego.

  • El reconocimiento de la cohesión económica, social y territorial, así como la solidaridad entre los Estados miembros como nuevo objetivo de la Unión y también como nuevos compromisos establecidos en el Protocolo.

  • El fomento o, lo que es más importante, la dotación de base jurídica a la cooperación transfronteriza e interregional como factor de integración y de buena vecindad entre los pueblos y territorios de la Unión, lo que para Galicia tendrá también una especial incidencia.

  • El órgano europeo de representación específico del nivel regional, el Comité de las Regiones, sale también reforzado, reconociéndole, por ejemplo, capacidad de control sobre la aplicación del principio de subsidiariedad o extendiendo el mandato de sus miembros de cuatro a cinco años, sincronizando así la duración y período de mandato de este órgano con el del Parlamento y la Comisión, con lo que se consigue una mayor eficacia y coherencia dentro de la dinámica política europea.

  • Quizás uno de los mayores avances en el actual proceso de reforma es el relativo al principio de subsidiariedad, recogiendo la petición regional para que dicho principio no sólo deba ser un criterio de delimitación de competencias entre la Unión y los Estados miembros, sino que deba ser aplicado también en todos los niveles políticos europeos. La explicitación del principio de subsidiariedad al nivel regional queda suficientemente definido en el artículo 9 al establecer que “en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva la Unión intervendrá sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros bien a nivel central o bien a nivel regional y local.

Este respeto a la autonomía regional por parte de la Unión, recogido en la Constitución, conlleva a un reparto más claro de competencias entre la Unión y los Estados miembros, y a la creación de un sistema de control del principio de subsidiariedad, mediante el cual la Comisión deberá proceder a amplias consultas antes de hacer una propuesta legislativa, que en todo caso, deberá incluir una “ficha de la subsidiariedad” en la que se evalúe el impacto que para las Regiones puede suponer la aplicación de la norma propuesta. Además, los parlamentos nacionales, incluidas las cámaras de representación territorial de los mismos, podrán emitir un dictamen si consideran que la propuesta vulnera el citado principio, y al igual que el Comité de las Regiones (CdR), recurrir la norma ante el Tribunal de Justicia.

Precisamente, y en relación a este punto, conviene destacar el hecho de que de manera casi simultanea a la aprobación del Tratado Constitucional, la Comisión presentó la esperada “Comunicación sobre el diálogo con las asociaciones de entidades territoriales en el proceso de elaboración de las políticas de la UE”(1), cumpliendo así con el compromiso adquirido en el Libro Blanco sobre la gobernanza europea, en el que se recogían ya los cuatro principios de la buena gobernanza: apertura, participación, coherencia y eficacia. El diálogo previsto se realizará mediante el procedimiento de audiencias, en el que el CdR actuará como intermediario único entre las autoridades locales y regionales y las instituciones europeas, proponiendo e identificando a las asociaciones susceptibles de participar en el diálogo. Un diálogo que tiene dos objetivos fundamentales: asociar a los actores territoriales mediante la posibilidad de expresarse antes del inicio del proceso formal de decisión en aquellas cuestiones de su interés; b) mejorar la comprensión de las orientaciones de las políticas y de la legislación de la Unión, favoreciendo así una mayor transparencia y percepción de la acción de la Unión por parte de los ciudadanos. Debe señalarse que este diálogo es complementario de toda otra forma de consulta instituida con las autoridades locales.

Estas y otras mejoras permiten afirmar que, aun siendo cierto que muchas de las exigencias regionales siguen sin ser atendidas, la Constitución europea, al igual que otras reformas anteriores, ha dado respuesta a un buen número de demandas regionales, confirmando esa evolución gradual favorable al reconocimiento del poder regional en el seno del Sistema Europeo.


Las Comunidades Autónomas y la Unión Europea

Paralelamente a la respuesta que la UE ha venido dando a la exigencia de participación de las Regiones en los asuntos comunitarios cabe afirmar, de manera general, que también los Estados han ido creando poco a poco una serie de dispositivos de carácter legal e institucional capaces de articular dicha participación. En el caso de España se puede comprobar como el Estado ha procedido a adaptar sus estructuras organizativas a las exigencias derivadas tanto de la preparación como de la aplicación y seguimiento de las políticas europeas. Efectuando un breve repaso se observa que el modelo de participación de las CCAA en los asuntos comunitarios tiene su origen en el momento mismo de la adhesión, al abrirse en 1984 un proceso de discusión entre el Gobierno y las CCAA en base a un proyecto de Convenio de colaboración entre ambas instancias en asuntos relacionados con la Comunidad Europea. A dicho Convenio sigue la creación a finales de 1988 de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE), y que ha venido funcionando desde entonces regularmente.

El resultado de las elecciones generales de 1996 propicia el “Acuerdo de Estabilidad y Gobernabilidad” entre el PP y CiU en el que se incluía un apartado relativo a la participación de las CCAA en los asuntos comunitarios. El citado acuerdo se concretó en varios puntos, como la creación en septiembre de ese mismo año de la Consejería para Asuntos Autonómicos en la REPER, cuya principal misión es la de mantener informadas a las CCAA de las actividades y propuestas comunitarias que puedan afectar a sus intereses o competencias(2). En septiembre de 1997 se adopta otra decisión que también se encontraba recogida en el pacto de investidura aludido, y que se refiere a la participación de los representantes autonómicos en 55 de los 450 Comités o Grupos de Trabajo de la Comisión.

En marzo de 1998 la Comisión Mixta Congreso-Senado para Asuntos de la Unión Europea acordó la participación directa de las CCAA en la delegación española ante el Consejo de Ministros de la UE, siguiendo para ello el modelo belga o alemán al uso. Tras varios años de intentos fallidos, debido principalmente a la oposición del Gobierno de Aznar, en el pasado mes de diciembre, y en el seno de la CARCE, se aprueba un “Acuerdo sobre el sistema de representación autonómica en las formaciones del Consejo de la Unión Europea”, en virtud del cual las CCAA consiguen, al fin, ver realizadas una de sus reivindicaciones más recurrentes y de alto valor simbólico: participar en las reuniones del Consejo a través de la incorporación de un representante autonómico, con rango de miembro de un Consejo de Gobierno autonómico, a la delegación española y su participación en las deliberaciones, y siempre que se debatan cuestiones que afecten a competencias autonómicas sobre las que exista una posición común autonómica(3).

Pero la presencia e imbricación de las CCAA en el sistema de la Unión Europea no se agota aquí. Como ya se ha indicado anteriormente, España cuenta con 21 miembros en el Comité de las Regiones, de los cuales 17 corresponden a las CCAA y los cuatro restantes a los Ayuntamientos. Otra vía de intervención importante de las CCAA en la política comunitaria es la del establecimiento de Oficinas y delegaciones propias en Bruselas para facilitar contactos e información respecto a la realidad comunitaria. Casi todas las CCAA disponen en la actualidad, y de manera oficial, de su miniembajada en la capital comunitaria. Este activismo exterior y europeo de las CCAA se completa con la participación de manera muy activa en múltiples asociaciones regionales de ámbito europeo que se han venido creando en los últimos años, tales como la Asamblea de Regiones de Europa (ARE), la Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas ((CRPM), la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) o el Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CCRE).

Merece una mención especial, dentro de esta paradiplomacia y acción exterior de las CCAA, la cooperación transfronteriza, alcanzando algunas veces un desarrollo espectacular, como es el caso de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos, que ha recibido cobertura legal entre Francia y España con la firma del Tratado de Bayona de 1995, o la Euroregión integrada por Galicia y Norte de Portugal cuyos resultados son ciertamente incuestionables y muy esperanzadores. Como consecuencia de todo ello, poco a poco se van creando múltiples redes de colaboración multilateral acerca de una serie de intereses compartidos en los ámbitos cultural, comercial, turístico, educativo, medioambiental, etc.


Distintas manifestaciones de la presencia de Galicia en el sistema comunitario actual

Como consecuencia de esa respuesta gradual de la Unión Europea -y también del Estado español- a las demandas de sus Comunidades Autónomas han ido surgiendo distintas manifestaciones del poder regional en el ámbito de la UE, concretadas en diferentes modalidades de participación y acción regional en los asuntos comunitarios. Refiriéndonos al caso estrictamente gallego, estas son algunas concreciones que merece la pena destacar.

Entre las fórmulas de participación existentes en la actualidad es justo destacar, en primer lugar, una serie de mecanismos y procedimientos capaces de asociar a la Comunidad Gallega al proceso de elaboración de las políticas y normativa comunitaria, tanto en la fase que transcurre en el interior del Estado como la que tiene lugar en la sede comunitaria: es lo que se conoce como participación ascendente. En el interior del Estado (la participación interna) se han ido creando órganos e instancias de participación, tales como la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, las Conferencias Sectoriales o las Comisiones Bilaterales. En las sedes comunitarias dicha presencia y participación (participación externa) se produce a través de diferentes conductos e instancias, tales como:

  • el Consejo de la Unión, tras la aprobación del Acuerdo suscrito en el pasado mes de diciembre,
  • la Consejería de Asuntos Autonómicos (propicia tanto la participación en el Consejo de Ministros como en sus Grupos de Trabajo a través de Consejeros autonómicos),
  • el Comité de las Regiones,
  • los Comités consultivos y Grupos de trabajo de la Comisión,
  • el Parlamento Europeo (al menos de manera indirecta, y mientras no se alcance la circunscripción regional como ha sucedido en otros países).

Pero las posibilidades de actuación gallega en el amplio y variado escenario europeo no se agotan en los casos mencionados anteriormente, puesto que existen otras formas de presencia y relación directa entre Galicia y la Unión Europea. A los casos ya analizados hay que añadir, por ejemplo, la apertura de una Oficina y Delegación permanente en Bruselas, bajo la cobertura de un Patronato(4), o los contactos informativos y promocionales a través de una acción exterior y comunitaria cada vez más intensa.

Sin duda alguna, la posición y encaje de Galicia en el entramado institucional y procesual de la Unión Europea ha ido mejorando ostensiblemente en los últimos lustros. Quedan todavía por satisfacer muchas aspiraciones, pero a estas alturas del proceso de construcción europea ya casi nadie pone en duda que el éxito del proyecto europeo es inseparable del adecuado reconocimiento del hecho regional.

 
 

Argimiro Rojo Salgado, catedrático de Ciencia Política de la Universidad de Vigo.

 
 

 

(1) Esta iniciativa de la Comisión ha sido recogida finalmente en el texto constitucional (2. Protocolo, artículo 2).

(2) En el pasado mes de diciembre se aprueba un nuevo “Acuerdo sobre la Consejería para Asuntos Autonómicos en la Representación Permanente de España ante la Unión Europea (REPER) y sobre la participación de las Comunidades Autónomas en los Grupos de Trabajo del Consejo de la UE”, con el que se pretende garantizar una mayor implicación y presencia autonómica en las instituciones de la UE. Entre las novedades de este acuerdo cabe destacar que los miembros de la Consejería, incluyendo al Consejero Coordinador y los demás Consejeros, serán propuestos por las CCAA. Al mismo tiempo también se especifican los Grupos de Trabajo del Consejo de la UE en los que se hará efectiva la participación autonómica, y que se corresponderán en todo caso con las siguientes formaciones del Consejo: empleo, política social, sanidad y consumidores (incluido turismo); agricultura y pesca; medio ambiente; educación, juventud y cultura.

(3) La representación autonómica directa, basada en criterios de estabilidad y de alternancia entre las distintas CCAA, y basada también en principios de unidad de acción y representación del Estado, y en principio de corresponsabilidad, mutua confianza y lealtad, será de aplicación inicialmente en las formaciones del Consejo de la Unión citadas en la nota anterior.

(4) Según rezan sus estatutos, la Fundación Galicia-Europa constituye “una institución privada sin fines de lucro, constituida al objeto de promover todas aquellas acciones que propicien el acercamiento de Galicia a Europa”.

 
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Fernando Pol