Distribuir

Distribuir contido
Apartados temático/xeográficos
Idioma
8 de Xaneiro de 2021 Pazos Vidal

A Lei de Acción Exterior de Galicia, un paso adiante, pero insuficiente

Hai que dar a benvida a este proxecto de Lei de Acción Exterior que complementa o traballo previo de máis de 30 anos de acción exterior de Galicia e supón un paso adiante verbo das Estratexias Anteriores. Hai que resaltar o enfoque holístico, polo cal se entende a acción exterior de Galicia coma un fenómeno colectivo que non se limita á propio goberno senón que implica a toda a sociedade.

Resulta enteiramente comprensible que se quixese codificar toda unha serie de prácticas que xa existen na realidade e de recepcionar no Dereito Autonómico Galego boa parte da xurisprudencia do Tribunal Constitucional a respecto da acción exterior das Comunidades Autónomas.

Unha necesidade, non só consecuente coa nosa tradición xurídico-política claramente ancorada na regulamentación, moito máis ca noutros países do noso entorno, mesmo comparado con aqueles que tamén herdeiros da tradición administrativa francesa.

Esa necesidade de xuridificación é tamén unha consecuencia directa do enfoque regulamentador e codificador da acción exterior da Lei de Acción e Servicio Exterior do Estado (LAESE) Lei 2/2014, de 25 de marzo. En vez de xerar unha oportunidade de buscar sinerxías entre os diferentes actores do conxunto do Estado no exterior a LAESE tenta coa súa codificación máis ben restrinxir o espazo desta acción exterior por outras entidades alleas ao goberno central. Unha oportunidade perdida (García Pérez, 2014; Pazos-Vidal, 2017) , e que como consecuencia forza ás Comunidades Autónomas a adoptar o mesmo enfoque á fin de dar seguridade xurídica aos seus actos no exterior ata un grao que noutro contexto non sería preciso.

Concertación da Acción Exterior

Resulta moi oportuno a consideración dos diferentes actores autonómicos con proxección exterior coma o caso do Consello da Cultura Galega, que mesmo ten unha estratexia de acción exterior propia.

Do mesmo xeito, que noutro contexto se fala da necesidade de xerar unha “cultura de defensa” en Galicia é preciso xerar unha “cultura da acción exterior”. Isto é particularmente necesario dado o grao comparativamente amplo de conexión co exterior, comprensible pola nosa historia, mais aínda así moi superior ao que sería esperable tendo en conta o noso nivel de desenrolo económico e as opcións políticas maioritarias da sociedade galega.

Agora, se ben este proxecto de Lei fai un bo exercicio descritivo, falla á hora de incentivar pola vía normativa unha maior osmose entre os diferentes actores galegos da acción exterior. Falta tamén e sobre todo, como ben apunta a aportación do IGADI un Plan Director e Plans anuais de acción (vencellados no caso da UE ao Programa Lexislativo Anual da Comisión e a o das presidencias semestrais, como a Portuguesa neste semestre, e o programa de simplificación revisión legislativa (Better Regulation-Fit for Future,), que definirán instrumentos, obxectivos e actividades previsibles e avaliables.  Precisamente nun ano de particular presenza internacional de Galicia por mor do Xacobeo 2021-22 é precisa  coma unha planificación das actividades no exterior ou con impacto internacional, incluídas as iniciativas públicas e privadas de “marca país”.

No eido da intermediación política e a necesaria concertación entre os diferentes actores políticos resulta sorprendente que non se intente crear mecanismos de concertación a nivel político entre a Xunta mediante o Director Xeral-representante do CdR, os Eurodeputados galegos, alcaldes con axenda exterior propia (Eixo Atlántico, Arco atlántico, etc.) e o propio parlamento nomeadamente á súa Comisión de Asuntos Europeos e a máis que notable participación da cámara galega na Conferencia de Asembleas Lexislativas Rexionais da UE (CALRE) e no propio Consello de Poderes Locais e Rexionais do Consello de Europa, que por certo nin se menciona no Proxecto de Lei malia a alta representación da Comunidade Autónoma que o parlamento fai  no exterior neste organismo internacional e nesa asociación interparlamentaria.

Neste censo resulta sorprendente dado o enfoque omnicomprensivo desde proxecto de Lei que non se mencione apenas o Consello de Acción exterior, remitíndose ao decreto da súa creación.

Alén diso o enfoque corporativista (no sentido que se lle dá no eido das políticas públicas, non na súa concepción coloquial) o devandito Consello resulta insuficiente coma entidade de concertación entre os diversos intereses galegos, pois moitos deles non están representados. Unha concertación da Acción Exterior ten que contar por exemplo con entidades de recoñecida traxectoria no exterior coma o IGADI, aqueles expertos e centros universitarios ou da EGAP tamén involucradas no eido exterior, e como non aquelas empresas, clusters e entidades galegas que posúen unha ampla presenza no exterior.

Fundación Galicia Europa

A inclusión Fundación Galicia Europa (FGE) na Lei é comprensible neste proxecto de Lei dadas as inercias organizativas da nosa acción exterior pero resulta un organismo obsoleto desde a sentencia STC 165/1994 de 26 de maio, permite que os gobernos autonómicos dispoñan de representación oficiais no estranxeiro no eido das súas competencias e sempre que non violen a competencia exclusiva estatal de relación exteriores do art. 149.1.3 CE.

Nestes trinta anos de existencia, a Fundación ten exercido de representación oficiosa do goberno galego en Bruxelas, de oficina de proxectos europeos, de oficina de información europea, de financiado de estudos e bolsas en asuntos europeos, de editorial de textos e estudos europeos, de oficina de información europea en Galicia e de promotor da integración europea entre a cidadanía.

Demasiados obxectivos o que non casa para ser quen de responder eficazmente a intereses contraditorios: ás veces hai que ir en contra das decisións da UE o que non calla coa súa misión fundacional de promoverá axenda da Comisión Europea en Galicia.

Este autor, tense amosado repetidamente a favor da súa disolución (vid. Cancela Outeda, 2011) e da creación dunha Delegación oficial do Goberno Galego en Bruxelas.

Sendo esta unha decisión política, se se menciona neste comentario a este proxecto de lei é porque a FGE formalmente é un organismo non da Xunta (que é de lonxe o principal financiador) senón unha entidade que aglutina, ou aglutinaba, ás principais entidades públicas ou parapúblicas (Deputacións, Caixas) cun interese no exterior. Se ben este enfoque corporativista da FGE sempre foi unha cobertura para non violentar a xurisprudencia constitucional previa a 2004 (por outra parte non tan diferente á dos constitucionais, alemán, austríaco e italiano desa época, vid. Pazos-Vidal, 2019) a concertación non só a nivel estratéxico (coma no Consello de Acción Exterior de Galicia) senón a nivel operativo segue a ser unha das grandes eivas do noso ecosistema de acción exterior galega.

Hai que ter en conta modelos exitosos de concertación dos diferentes actores públicos, da sociedade civil e privados (Principio de Partenariado ou Asociación, como se define no Dereito derivado da UE) do noso entorno que existen e complementan a existencia dunha representación con totais garantías de oficialidade perante as institución europeas.

Citamos neste exemplo casos coma o neerlandés (Europa Decentraal, organismo público que asesora ás entidades públicas do país na aplicación do Dereito Europeo), flamengo (VLEVA é un organismo de concertación dos diferentes actores flamengos cara a UE, malia que a sé das institución estea en Bélxica e a rexión flamenga é xunto coas outras dúas belgas as únicas en Europa en desfrutar competencias propias de acción exterior en base da doutrina “in foro interno, in foro externo”) ou Escocés, onde o goberno autónomo, sen ter competencias, actúa na UE ao amparo de pero separado da representación (en adiante, Misión) do Reino Unido perante a UE (modelo Finlandés con Aland, Danés coas Feroe e Portugal con Azores e Madeira) ampara mediante do organismo equivalente ao IGAPE, o consorcio Scotland Europa, un dos actores subestatais máis activos en Bruxelas pois tradicionalmente ten aglutinado todas as forzas vivas de Escocia desexosas de influenciar dun xeito coordenado as institución europeas. Por tanto sería útil emendar este proxecto de lei para crear un mecanismo de concertación que vaia do estratéxico ao operativo, coma nos casos anteriores.

Participación de Galicia nos asuntos da Unión Europea

Este capítulo do proxecto de Lei adoece dunha descrición excesivamente simplista das tarefas da Comunidade Autónomas nestes organismos. Tendo en conta que este ten 154 páxinas e mestura disposicións xurídicas con outras fundamentalmente programáticas sería de esperar unha mellor descrición do detalle e natureza desa participación, en base á praxe real deses organismos pouco operativos á hora de crear unha concertación interautonómica e excesivamente favorables á axenda do executivo central (Colino e Parrado, 2002; Ruíz de Lezama et al., 2015).

Se ben non depende de Galicia chegar a eficaces mecanismos colaborativos verbo da UE como pode ser a Conferenza Stato-Regioni italiana ou a Landeshaupteutekonferenz austríaca, esta proposición de Lei é unha boa oportunidade para desenrolar prácticas que desde a lealdade institucional poidan ser subscritas polas tres forzas maioritarias galegas.

Participación en institucións e órganos da Unión Europea

Do mesmo xeito, a brevísima redacción deste articulado, non resulta axeitada dada a centralidade da UE para Galicia. Respecto á participación dos Grupos de Traballo do Consello, non se fai que unha descrición puramente normativa da práctica de mínimos existente sen ter en conta a praxe real dos métodos de traballo destas institucións, o feito que ese traballo está vinculado á representación rotatoria nas formación do Consello, a necesaria imbricación co traballo das Conferencias Sectoriais, e sobre todo ignora que o rol dunha Comunidade nestes organismos é en representación de tódalas Comunidades Autónomas, e por tanto as disposición normativas deste proxecto de Lei ten que ter en conta os mecanismos de colaboración existentes (coma por exemplo a Cooperación entre Oficinas Rexionais Españolas, ou CORE, que o programa de goberno de coalición español prometeu por certo formalizar tras case 20 anos de existencia de facto) para evitar coma ocorre moi a miúdo na práctica, unha dislocación cando non a rivalidade entre a participación da CA nesas formación e a propia representación desas autonomías en Bruxelas.

Comité das Rexións

Mención aparte merece o artigo 33, de toda parte insuficiente dado que o representante do Goberno Galego no Comité das Rexións (dous contando co suplente e representante habitual, o Director Xeral e ata 2009 Secretario Xeral de Relacións Coa Unión Europea) é o único representante oficial de Galicia nas institución Europea.

A diferencia doutras das chamadas Rexións con Competencias Lexislativas (Escocia tiña catro), Galicia ten un só representante (dous se un dos catro nominados pola FEMP é galego, coma é o caso na actualidade co alcalde de Vigo), o cal supón unha esixencia superior de rendemento de contas, precisamente a crecente comportamento do CdR como institución rexida por intereses partidarios e non territoriais (Piattoni e Schönlau, 2015) e a enorme cantidade de actos, eventos e dossiers de relevancia para Galicia que o representante da Xunta ten a oportunidade de participar directamente.

Sorprende non estea previsto nin sequera o rendemento de contas regular á Comisión de Asuntos Europeos do Parlamento Galego, que nin sequera se menciona ao longo do Proxecto de Lei.

Tamén resulta sorprendente a escasísima mención deste artigo aos mecanismos de formulación interna das respostas a Ditames do Comité das Rexións (por non falar de Informes do Parlamento Europeo ou solicitudes á súa Comisión de Peticións) cando existe toda unha casuística susceptible de ser codificada, como fixo xa hai máis de 20 anos o Goberno Vasco por medio dun regulamento específico.

Tramitación do Dereito Europeo

Do mesmo xeito, non se establece neste proxecto de Lei os mecanismos internos de fase descendente do dereito e políticas da UE, desde a transposición de lexislación á tramitación de expedientes de axudas de estado, contratación pública, ou a programación e xestión dos Fondos Estruturais, cando son a única palanca inversora que ten o Goberno Galego., e que por certo, nestes momentos a Xunta está redactando os plans de investimento para os próximos 7 anos. Se ben estes procedementos deberán estar regrados noutras normas a súa completa ausencia, sequera para remitir ao cidadán a esoutras normas, resulta unha eiva significativa na labor codificadora e de transparencia que supón este proxecto de Lei.

Consideracións finais

Malia que haxa que saudar, efusivamente, a presentación deste Proxecto de Lei, nos tempos que corren e dado o clima interno e internacional alonxado da Europa das Rexións (Pazos-Vidal, 2020) non deixa de ser un fito importante.

Agora ben, dado que esta extensa proposta lexislativa ten un carácter tan normativo coma programático resulta sorprendente que non se tente avanzar na definición de obxectivos básicos da acción exterior de Galicia que sexan máis precisos e susceptibles de suscitar un consenso entre as forzas representadas nesta cámara. As sucesivas estratexias de Acción Exterior de Galicia xa adoecían dun contido excesivamente programático e xeral que en boa parte segue presente neste proxecto de Lei.

Antes ao contrario, este proxecto de Lei ten que avanzar en marcar dun xeito máis preciso os criterios e metodoloxías, indicadores, definición de prioridades semestrais, anuais, de lexislatura, avaliación de rendemento, asignación de recursos que debe seguir unha renovada Estratexia de Acción Exterior coma a propia praxe da acción exterior de Galicia.

 

Tempo exterior: Revista de análise e estudos internacionais