Nun contexto de vitalidade do movemento feminista, pero tamén de certa fractura de xénero na política global, nos últimos sete anos un pequeno grupo de países (Suecia, Canadá, Francia, Luxemburgo, México e España) adoptaron unha política exterior feminista, aínda que as prioridades e a interpretación que fan do seu carácter feminista non son homoxéneas. A política exterior feminista entenderíase coma unha nova política pública aínda en construción, aínda que coherente coas políticas nacionais que, inspiradas na teoría e no movemento feministas, buscan erradicar as desigualdades de xénero que persisten en todas as sociedades. Este artigo pretende facer unha análise preliminar das características específicas da política exterior feminista española, baseada na análise do discurso dos documentos oficiais recentemente aprobados sobre o tema. Do mesmo xeito, en base a traballos académicos previos sobre política exterior feminista en Suecia e Canadá, intentarase contribuír á conceptualización da política exterior feminista.
Podes ler este artigo dentro do monográfico arredor da Política Exterior Feminista, nº42 da revista Tempo Exterior. Tamén está dispoñible a versión orixinal en castelán do mesmo.
1. Introdución
En febreiro de 2020 a ministra de Asuntos Exteriores, UE e Cooperación ( MAUEC), Arancha González Laya, expresou o compromiso do goberno español cunha política exterior feminista, no marco da súa comparecencia ante a Comisión de Asuntos Exteriores do Congreso dos Deputados para explicar as liñas prioritarias da política exterior.
A Estratexia de Acción Exterior 2021-2024 (Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea e Cooperación MAUEC, 2021)a, aprobada polo Consello de Ministros o pasado 27 de abril, inclúe o feminismo como un dos seus eixos substantivos. O pasado 11 de marzo o presidente do Goberno e a MAUEC presentaban a Guía de Política Exterior Feminista ( MAUEC, 2021) b, un documento que se articula ao redor de: 1) principios reitores (en que se traduce a adopción dunha política exterior feminista); 2) instrumentos (como se levará a cabo); 3) liñas de acción (prioridades temáticas); 4) actores; e 5) mecanismos de seguimento e recursos.
Este artigo ten como obxectivo principal realizar unha análise preliminar das características específicas da política exterior feminista española, atendendo a como reflicten ambos os documentos oficiais o seu carácter e vínculos feministas. Partindo deste primeiro obxectivo, o artigo trata ademais de contribuír á conceptualización da política exterior feminista, sobre a base de traballos académicos previos sobre a política exterior feminista de Suecia e Canadá relativos á análise de discurso dos seus documentos oficiais. Tratarase de achegar elementos que permitan explicar, polo menos parcialmente, que significa que a política exterior sexa calificada como feminista e en que se diferenciaría, no seu caso, dunha política exterior convencional. Finalmente, tentaranse ofrecer algunhas conclusións sobre o peso específico que a política exterior feminista española podería ter no futuro, tentado identificar algunhas fortalezas que poden contribuir á construción e consolidación de dita política exterior feminista, así como algunhas debilidades a ter en conta para a continuidade (ou o cambio) de dita política.
2. Feminismo, Xénero e Relacións Internacionais
Como ferramenta clave de análise das teorías feministas, o xénero designa unha realidade cultural e política que se asentou sobre o sexo (Cobo, R 2005, pp 253). Na definición de Joan Scott, “o xénero é un elemento constitutivo das relacións sociais baseadas nas diferenzas que distinguen os sexos e (…) unha forma primaria de relacións significantes de poder” ( Scott J.: 1986, pp. 1053-1075). Dito sistema social e cultural de xénero, que atribúe roles distintos a homes e mulleres, mantén ás mulleres nun papel de subordinación.
A análise teórica feminista das relacións internacionais, con autoras como Jean Bethke Elshtain (Mujeres y guerra, 1987), Cynthia Enloe ( Bananas, playas y bases: comprendiendo la política internacional desde el feminismo, 1990), ou J. Ann Tickner (Género en las Relaciones Internacionales: perspectivas feministas para el logro de la seguridad internacional, 1992) non só sinala a ausencia das mulleres (e das súas visións do mundo) da diplomacia e a conformación da política exterior, senón que introduce o xénero como nova categoría analítica para explicar a realidade e o sistema internacionais, reinterpretando de maneira crítica conceptos como o poder ou a seguridade (así, para Tickner, o poder sempre é relacional, e a “seguridade xenuína require non só a ausencia de guerra, senón a eliminación das relacións sociais inxustas, incluíndo as inxustas relacións de xénero”). A análise feminista en relacións internacionais estudaría, así, como o mundo internacional está tamén configurado polo sistema de xénero, e como este vese afectado, modificado ou reforzado por acontecementos internacionais (Ruiz Giménez, 2000, p. 351). Mentres a teoría convencional de Relacións Internacionais tende en gran medida a ver os Estados, as nacións e a soberanía como identidades neutras ao xénero, os estudos feministas de relacións internacionais argumentan que tales categorías están construídas e enmarcadas socialmente con prácticas e relacións de poder baseadas no sistema de xénero ( Aggestam & Kronsell, 2018, p. 29).
Neste sentido, para actuar sobre as desigualdades estruturais de xénero que persisten en todo o mundo, adicional ás políticas e accións políticas domésticas, tanto a política exterior como a propia dinámica das relacións internacionais requirirían a toma en consideración das categorías de análise feminista, -reforzadas ademais polo vínculo entre o nacional e o internacional, ou pola interrelación entre axencia e estrutura que caracterizan as teorías feministas-, así como a súa tradución nunha acción transformadora da propia realidade social internacional e da diplomacia clásicas. O feminismo, por tanto, tamén debe permear á política exterior, ademais das relacións internacionais, as cales tamén reproducen as desigualdades de xénero. As organizacións internacionais, caracterizadas por unha sobrerrepresentación masculina (e unha abafadora infrarrepresentación feminina), reflectirían tamén a estrutura xenerizante da diplomacia (Aggestam & Towns, 2018, p.18), ademais do seu carácter xenerizado.
Xunto á incorporación das categorías analíticas feministas, o activismo do movemento feminista e das organizacións de mulleres resultou clave para permear nas relacións internacionais e nas organizacións que as vertebran.
3. A igualdade de xénero na política global
A igualdade de xénero converteuse, desde os anos 80 do século XX, nun obxectivo relevante para moitas institucións, estados e organizacións internacionais (Aggestam & True, 2020, p. 144). O avance que, nas últimas dúas décadas, produciuse na adopción de normas globais pro-xénero é indubidable. Tamén o é a contribución do movemento feminista e das organizacións de mulleres, cuxo impulso sostido e permanente, e o seu traballo en redes transnacionais impulsou a incorporación do concepto de xénero no pensamento do sistema multilateral, en particular en Nacións Unidas, ademais de contribuír á difusión das devanditas normas globais. O discurso da igualdade de xénero é un lugar común no traballo de organizacións nacionais, internacionais ou transnacionais. Desde a Unión Europea, o Banco Mundial ou Nacións Unidas, a igualdade de xénero e o “mainstreaming” convertéronse en cada vez máis centrais na gobernanza global (Thomson, 2020, p.3).
O establecemento en 1979 do Comité para a eliminación da discriminación contra a muller ( CEDAW, polas súas siglas en inglés) e, sobre todo, a Declaración e Plataforma de Acción de Beijing aprobada en 1995, xunto coas resolucións do Consello de Seguridade de Nacións Unidas ( CSNU) relativas ao papel das mulleres na prevención dos conflitos e a consecución e consolidación da paz, deben a súa existencia, en boa medida, ao activismo permanente das organizacións feministas e a súa participación en todos os ámbitos posibles de decisión global (Solainas, 2020, p.7). A Conferencia de Beijing de 1995 contou coa participación de máis de 6.000 delegados/as gobernamentais, xunto con máis de 4.000 representantes acreditadas/vos de ONG (ONU Mujeres).
A adopción da Resolución 1325 do CSNU do ano 2000 é un caso particularmente ilustrativo do papel xogado polas organizacións de mulleres desde o inicio e ao longo de todo o proceso, e da súa mobilización para lograr o apoio normativo, político e financeiro á axenda Mujeres, Paz e Seguridade (MPS) por parte dos Estados particularmente comprometidos cos dereitos das mulleres (Aggestam & Towns, 2019, p. 12). Ao mesmo tempo, a Resolución e a mobilización global ao redor da axenda MPS ofreceron unha “estrutura de incentivo” para que os Estados avanzasen nas normas pro-xénero (Aggestam & True, 2020, p.157).
Nos anos recentes, xunto coa tendencia favorable á difusión das normas globais pro-xénero e a intensificación do compromiso dalgúns países coa igualdade de xénero, obsérvase, conectada co auxe das democracias iliberales e os hiperliderados masculinos, a tendencia contraria, de cuestionamiento e resistencia fronte a ditas normas en favor da igualdade de xénero. Así, asistimos, por unha banda, á posta en cuestión dos consensos internacionais acordados en Beijing en 1995; e por outro, á erosión dos dereitos e liberdades das mulleres no seo dalgúns países cuxa deriva iliberal ten na igualdade de xénero una das súas manifestacións máis nítidas.
Vinte e cinco anos despois da firma do acordo internacional máis ambicioso para conseguir a igualdade entre homes e mulleres, o xénero, -en particular as diferenzas en valores e actitudes en relación ao xénero no interior dos países, e entre os países- constitúe unha das maiores fracturas na política global contemporánea (Inglehart e Norris, 2003; tamén Aggestam & True, 2020, p.145). En liña con C. Enloe, “non é posible explicar o desafío e a resistencia á adopción de políticas exteriores a favor da igualdade de xénero sen recoñecer os principios estruturais e xerárquicos do patriarcado, historicamente arraigados como parte das identidades estatais, as prácticas diplomáticas e a orde global.” (Enloe, 2017)
De acordo á relación de Aggestam e True (Aggestam & True, 2020, p.144) das “normas pro-xénero”, estas incluirían un ou máis dos seguintes tipos de compromisos en política exterior:
1) a práctica explícita da transversalización de xénero para promover a igualdade de xénero e os dereitos das mulleres como cuestións clave en (e a través de) a seguridade e a defensa, o desenvolvemento económico, o comercio, a axuda oficial ao desenvolvemento e as políticas humanitarias, e en todos os niveis da formulación da política exterior;
2) a asistencia internacional para o desenvolvemento enfocada substancialmente á igualdade de xénero, que busca transformar as relacións de xénero;
3) un enfoque na seguridade das mulleres e os dereitos humanos como indicadores da estabilidade do Estado e a seguridade internacional, en liña co compromiso coa axenda Mujeres, Paz e Seguridade de Nacións Unidas e a adopción de Plans de Acción Nacionais na materia;
4) outros mecanismos institucionais ou lexislativos concretos de política exterior en materia de igualdade de xénero, como o establecemento de embaixadores mundiais para o empoderamento das mulleres e as nenas, ou compromisos explícitos para promover o liderado das mulleres á fronte e no interior do Ministerio de Asuntos Exteriores.
Cabería pensar que a política exterior feminista podería consistir na inclusión de todos estes compromisos, sen excepción, na política exterior. Tamén cabe preguntarse que diferenciaría a unha política exterior que teña entre as súas prioridades a promoción da igualdade de xénero e a difusión de normas globais dunha política exterior que se cualifica de maneira explícita como feminista.
4. Cara unha conceptualización da política exterior feminista
En outubro de 2014, a entón ministra de asuntos exteriores de Suecia, Margot Wallström, respondía publicamente á pregunta sobre “como sería a política exterior sueca” afirmando que esta sería feminista, convertendo a Suecia no primeiro país do mundo en asumir o devandito compromiso. Canadá adoptou, en 2017, unha política de cooperación internacional feminista, afirmando situar os dereitos sexuais e reprodutivos, o comercio ou a paz no centro das accións de dita política. En 2019, Francia renombrou a súa diplomacia como feminista, coincidindo coa súa presidencia do G7, que incluíu a igualdade de xénero na súa axenda internacional (Solainas, 2020, p.8). Luxemburgo faríao en 2019, e México e España un ano máis tarde, en 2020.
O concepto de política exterior feminista non foi aínda sistematizado na ciencia política académica ou nos estudos de política exterior (Alwan & Weldon, 2017, p.3). Non existe unha definición única de política exterior feminista. De feito, cada un dos países que a puxeron en marcha interprétana en clave das súas respectivas prioridades e estratexias, aínda que manteñen liñas e obxectivos comúns. A política exterior feminista en diferentes contextos non funciona desde unha comprensión fixa do que é o feminismo, e isto expón tanto oportunidades como desafíos a medida que a axenda continúa desenvolvéndose (Thomson, 2020, p.3). Tendo en conta que os puntos de vista dentro dos feminismos son diversos, non resulta fácil unha única interpretación, e fai case imposible unha definición. Con todo, tampouco existe unha definición única e/ou común de que é a política exterior.
Aínda que é un fenómeno relativamente novo, a política exterior feminista non xorde ou se constrúe desde cero. Conéctase con esforzos sostidos no tempo para garantir políticas públicas máis efectivas en termos de equidade de xénero. Isto inclúe o establecemento de ministerios de igualdade, a incorporación da perspectiva de xénero na formulación de políticas, a creación de cotas de xénero e accións positivas, vínculos co dossier Mujeres, Paz e Seguridade -un tema clave que os países que puxeron en marcha unha política exterior feminista subliñan como esencial-, ou a promoción da igualdade de xénero na política exterior (Aggestam & Kronsell, 2018, p.27). Xunto á Resolución 1325 do CSNU, os temas substantivos para a integración das normas globais de xénero foron tamén o apoio ao empoderamento económico das mulleres, e a prevención e loita contra a violencia de xénero (Aggestam & True, 2020, p. 158).
Un dos elementos diferenciadores da política exterior feminista podería radicar na súa vontade de transformar a realidade de desigualdade estrutural entre homes e mulleres, confrontando deliberadamente as estruturas de poder xeralizadas ( Aggestam & True 2020, pp. 152). Os países que adoptan unha política exterior feminista estarían así movéndose dunha comprensión despolitizada da igualdade de xénero a unha que desafía os problemas estruturais ou sistémicos (Thomson, 2020, p. 5). A través da análise do discurso dos primeiros documentos oficiais sueco e canadense relativos á política exterior feminista, que describen con carácter xeral as políticas e permiten estudar as motivacións que subxacen, e en particular as ideas orixinais que sustentan o uso e a interpretación da palabra feminista, Thomson formula dúas preguntas, cal é a natureza do problema? Como vai resolverse o problema? (Thomson, 2020, pp. 5-6).
Neste sentido, Thomson identifica que, mentres para Suecia a política exterior feminista sería a resposta á desigualdade de xénero sistémica como problema central, Canadá considera a pobreza como o principal problema e a igualdade de xénero como a solución. Ao preguntarse, como se vai resolver o problema?, sinala como no caso sueco a política exterior feminista ancórase nos compromisos legais e internacionais existentes, e na política preexistente; mentres o canadense carece das devanditas referencias aos compromisos legais e/ou internacionais, baseándose máis en argumentos económicos, no empoderamento das mulleres e na loita contra a pobreza. Suecia concibiría a política exterior feminista como o medio de alcanzar a igualdade de xénero global, ligada explicitamente ás súas políticas domésticas, ás súas obrigacións internacionais e á súa pertenza ás organizacións internacionais; e a súa visión abarcaría todas as áreas da política exterior, e sería fortemente pragmática, traballando coas estruturas nacionais e internacionais para promover o cambio (de feito, ao longo da súa posta en marcha, os compromisos e trade- offs entre diplomacia e defensa foron unha constante). Para Canadá a súa política feminista de asistencia internacional tería como obxectivo central erradicar a pobreza e a vulnerabilidade económica, para o que a promoción dos dereitos humanos de mulleres e nenas sería o mellor camiño para lograr o obxectivo, estando así ausente o punto de vista doméstico.
Outro modo de aproximarnos ao concepto de política exterior feminista é identificar algúns trazos comúns aos países que viñeron incorporando nas súas axendas a promoción da igualdade de xénero e normas globais na materia. K. Aggestam e J. True sinalan factores como a proxección de país no escenario internacional, e a procura dunha maior influencia global que o seu tamaño e peso poderían proporcionarlles. A vocación pro-xénero na política exterior sería vista, así, como unha ferramenta de poder brando. Tamén cabe identificar condicións favorables e restritivas desta vocación (Aggestam & True, 2020, p.156), de modo que, canto máis democrático é un Estado, máis probables serían as perspectivas políticas das mulleres, e maior probabilidade de que a perspectiva de xénero atope articulación política. Neste sentido, un maior grao de representación política das mulleres e de fortaleza das organizacións de mulleres e feministas podería traducirse nun maior compromiso coa igualdade de xénero non só nas políticas de ámbito nacional, senón tamén na acción exterior.
Tamén se podería valorar a natureza da política exterior feminista atendendo a tres factores que nos permitan avaliar a súa solidez como política pública: (1) dotación de recursos; (2) carácter integral (é dicir, interseccional); e (3) coherencia no conxunto da política exterior ( Thomson & Clement, 2019, pp. 86-88).
Ante a dificultade de ofrecer unha única definición de política exterior feminista, outras autoras consideran de maior utilidade analizar que fai a un país adoptar ou abandonar políticas exteriores feministas, e se esta decisión está ou non marcada polo activismo feminista da sociedade civil (Alwan & Weldon, 2017, p. 14).
Tendo en conta todo o anterior, unha política exterior feminista podería ser aquela política exterior que ten entre os seus obxectivos prioritarios a promoción e defensa da igualdade de xénero, tanto nas súas relacións con outros Estados como no seo das organizacións da comunidade internacional; e que aspira a contribuír á transformación das estruturas que perpetúan a desigualdade de xénero (sobre a base do sistema de xénero) e impiden a igualdade real e efectiva entre homes e mulleres. Combater a propia estrutura masculinizante e, por tanto, xenerizante das relacións internacionais, e as desigualdades arraigadas nas organizacións e o sistema internacional tamén formarían parte dos seus obxectivos. Só moi recentemente, organizacións como o G20 (no Cume dos Cabos, México, en 2012) ou o G7 (no Cume celebrado en Canadá en 2019) incluíron o obxectivo de igualdade de xénero entre as súas prioridades e axendas de traballo.
5. A política exterior feminista de España
Responder á pregunta sobre que significa que a política exterior española se defina como feminista require identificar, en primeiro lugar, os seus fundamentos, así como o problema central ao que estaría a dar resposta; en segundo lugar, examinar como se prevé a súa operacionalización na práctica, a súa tradución na acción exterior.
Para iso analizaremos, por unha banda, a Estratexia de Acción Exterior 2021-2024 (MAUEC, 2021) a aprobada o pasado 27 de abril en Consello de Ministros; e, por outro, a Guía de Política Exterior Feminista (MAUEC, 2021 b), presentada públicamente o pasado 11 de marzo por parte do presidente do Goberno e a ministra de Asuntos Exteriores, UE e Cooperación.
A Estratexia de Acción Exterior sinala como un dos seus catro eixos substantivos o relativo aos “dereitos humanos, democracia, seguridade, feminismo e diversidade”, cualificando a defensa da igualdade de xénero como “trazo distintivo” da política exterior, e remitíndose á aprobación dunha posterior Estratexia de Política Exterior Feminista “destinada a incorporar o enfoque de xénero en todos os ámbitos da política exterior, desde a súa formulación ata a súa avaliación”. As políticas feministas destácanse como “principio de actuación”, e a igualdade de xénero como unha “regra interna da acción exterior”. Cualifícase tamén á cooperación internacional como feminista, sinalando como un dos seus catro eixos horizontais “situar á igualdade de xénero e o empoderamento das mulleres e as nenas no centro das transformacións”.
En relación ás medidas internas, destácase o impulso á promoción activa da igualdade entre mulleres e homes no servizo exterior; anúnciase “a adopción de medidas de fomento da presenza de mulleres en postos de responsabilidade”; o impulso a campañas en materia de loita contra o acoso laboral e sexual; o fomento da cultura de racionalización de horarios; a inclusión da sensibilización en materia de igualdade de oportunidades e prevención da violencia de xénero nos plans de formación; e a recollida de datos desagregados por sexo, co fin de avaliar a evolución da situación da igualdade, e a efectividade das medidas adoptadas. A Estratexia, por tanto, considera a igualdade de xénero como trazo distintivo, eixo substantivo, ou regra interna da acción exterior, cualificando de maneira explícita á política exterior como feminista (e dentro dela, tamén á cooperación ao desenvolvemento), e ao feminismo, entre outros, como eixo substantivo no que se basea a acción exterior.
Pola súa banda, a Guía de Política Exterior Feminista (que tomaría finalmente esta denominación e non a de Estratexia, como aparece mencionada no documento referido anteriormente) se autodefine no seu prólogo, a cargo da Ministra de Asuntos Exteriores, UE e Cooperación, como “a aterraxe concreta dunha política pública”, cuxa adopción se vincula coa promoción e a defensa dos intereses e valores da sociedade española, e a necesaria coherencia entre a política nacional e a acción exterior do Estado (esta política exterior feminista, sinálase, sería o reflexo no plano internacional da aposta política no plano nacional pola igualdade e os dereitos das mulleres). O seu ámbito de aplicación incluiría os espazos multilaterais, a UE, as relacións bilaterais, e a política de cooperación ao desenvolvemento; así como, no plano interno, a igualdade no servizo exterior, fixando entre os seus obxectivos concretos pasar do 21 ao 25% de mulleres en xefaturas de misión antes de finalizar a actual lexislatura.
Considérase que este “compromiso explícito” co desenvolvemento dunha política exterior feminista suma a España ao conxunto de países que teñen a igualdade de xénero como “elemento distintivo” da súa política exterior. A decisión arguméntase como un avance necesario, teniendo en cuenta o diagnóstico da situación (a prevalencia global da desigualdade entre homes e mulleres), e o liderado asumido por España nos últimos anos, xunto co compromiso político coa Axenda 2030, e respondería á necesidade de intensificar os esforzos para pechar as brechas de xénero. Subxace, por tanto, a idea de que avanzar máis rapidamente no logro da igualdade de xénero require tamén aplicar a perspectiva de xénero ás relacións internacionais e á política e a acción exteriores (Solainas, 2018). O marco normativo de dita política inclúe, ademais da citada Guía, a Lei Orgánica 3/2007 para a igualdade efectiva de mulleres e homes, o Plan de Acción para a Axenda 2030 (2019), e o mencionado documento de Estratexia de Acción Exterior 2021-2024.
A decisión, sobre a base do compromiso coa igualdade en todas as políticas públicas, incluídas tamén as que teñen unha dimensión externa e global, tería en conta a credibilidade do país, “convertido nun referente a nivel internacional polos desenvolvementos normativos nacionais dos últimos anos” (loita contra a violencia de xénero, igualdade de xénero no ámbito laboral e en políticas de conciliación ou orzamentos con impacto de xénero). A política exterior feminista sería, tamén, unha ferramenta para profundizar no cumprimento dos compromisos internacionais asumidos por España (todos os relativos á promoción da igualdade entre homes e mulleres, a destacar a Convención sobre a eliminación de todas as formas de discriminación contra a muller (CEDAW) de 1979; a Declaración e Plataforma de acción de Beijing de 1995; o Convenio do Consello de Europa sobre prevención e loita contra a violencia contra as mulleres e a violencia doméstica -Convenio de Istambul-; así como a Estratexia de Xénero 2020-2025 da Comisión Europea; o terceiro Plan de Acción para a Igualdade de Xénero e o Empoderamento das Mulleres na Acción Exterior 2021-2025 (GAP III); e o Plan de Acción da UE de implementación do Enfoque Estratéxico cara a Mulleres, Paz e Seguridade 2019-2024.
Como principios reitores que contribúan a traducir, na práctica, dita política exterior feminista, a través “dunha metodoloxía propia orientada a accións concretas”, sinálanse: a) a coherencia entre todas as áreas de acción exterior co obxectivo “dun cambio profundo e estrutural nas metodoloxías de traballo e cultura institucional” e a incorporación do enfoque de xénero de forma transversal e sistemática (ao que se denomina “enfoque transformativo”); b) compromiso de todo o Servizo Exterior para promover a política exterior feminista (“liderado comprometido”); c) apropiación por todo o Servizo Exterior; d) participación inclusiva e fomento de alianzas (con sector privado, centros de pensamento, Cortes Xerais, etc); e d) interseccionalidade e diversidade, contemplando as múltiples discriminacións, ademais do xénero, que afectan as mulleres en todo o mundo.
A Guía recolle oito instrumentos para o desenvolvemento e a plasmación práctica de dita política, consistentes nun conxunto de medidas (cara fóra e cara dentro) que combinan accións de calado na elaboración e execución da política exterior, con outras de diplomacia pública e comunicación, incluíndo a transversalización do enfoque de xénero en todos os instrumentos e accións da política exterior, a “integración progresiva” do enfoque de xénero en todas as fases da política exterior, e o fomento de capacidades e recursos internos; a diplomacia bilateral e rexional; a UE; a diplomacia multilateral (con apoio a candidaturas que promovan a igualdade de xénero como prioritaria, e a candidaturas de mulleres en axencias e organismos internacionais); a cooperación internacional para o desenvolvemento sostible (facendo seu o compromiso da Unión Europea de que, polo menos, o 85% das accións de cooperación ao desenvolvemento teñan como obxectivo principal ou relevante o empoderamento das mulleres e nenas e a igualdade de xénero); protección e asistencia consular a mulleres españolas vítimas de violencia de xénero no estranxeiro; ou políticas de igualdade no Servizo Exterior, con medidas concretas como o incremento da porcentaxe de xefas de misión -pasando do 21% actual cunha embaixadora nun país do G20, ao 25% e, polo menos, un 15% de embaixadoras en países do G20 antes de finalizar a lexislatura-; o nomeamento de mulleres en cargos directivos nos servizos centrais; a recollida de datos desagregados por sexo; o fomento dos plans de formación en igualdade no MAUEC.
A Guía sinala tamén cinco liñas de acción prioritarias, que contarán con accións específicas: a) Mulleres, Paz e seguridade; b) Violencia contra as mulleres e as nenas; c) Dereitos humanos de mulleres e nenas (en particular a loita contra a trata, e a promoción dos dereitos sexuais e reprodutivos); d) Participación de mulleres en espazos de toma de decisións (liderados locais, participación na acción climática, encontros con organizacións de mulleres en viaxes e visitas bilaterais); e) Xustiza económica e empoderamento das mulleres (transversalización de xénero na política comercial da UE, papel das mulleres na internacionalización da empresa española, ou promoción da igualdade de xénero como prioridade transversal dos traballos do G20).
Como actores cos que o MAUEC desenvolverá a política exterior feminista, a Guía menciona a AECID, cun papel esencial, así como outros actores dependentes do Ministerio (Instituto Cervantes, Fundación Carolina, Fundacións-Consellos e a Rede de Casas integrada pola Casa América, Casa Árabe, Casa África e Casa Mediterráneo); as Administracións Públicas (o resto de Ministerios, en particular o de Igualdade, e a Administración Xeral do Estado no seu conxunto, administracións autonómicas e administracións locais); ONG, organizacións defensoras dos dereitos das mulleres, o sector privado, e as universidades e centros de pensamento; e as organizacións multilaterais das que España forma parte (en particular ONU-Mulleres e o Fondo de Poboación de Nacións Unidas, así como a OSCE e o Consello de Europa).
Por último, a Guía menciona, para asegurar a posta en práctica efectiva da política exterior feminista e facer da igualdade de xénero unha realidade, a necesidade de cimentar un mecanismo de seguimento, así como de incrementar os recursos dispoñibles. O orzamento defínese como “un dos instrumentos fundamentais para a aplicación da transversalización do enfoque de xénero”, en coherencia coa normativa española en materia orzamentaria, que fai unha referencia explícita á necesidade de desenvolver un orzamento con perspectiva de xénero como reflexo dunha das prioridades das políticas públicas do Estado. En relación á organización interna, a figura da Embaixadora en Misión Especial para a Igualdade en Política Exterior encargaríase de “manter a visión global da política exterior feminista”; mentres a Subsecretaría aseguraría, a través da Unidade de Igualdade, a integración do enfoque de xénero nas políticas internas do Servizo Exterior. O seguimento das accións descritas levará a cabo a través de informes anuais que reflictan a execución da política exterior feminista, que serán presentados no Parlamento e discutidos con actores implicados e sociedade civil. Crearase un Grupo Asesor de alto nivel co obxecto de identificar prioridades futuras e vías de actuación.
Seguindo as preguntas de J. Thomson (cal é a natureza do problema?, como vai resolverse o problema?), a política exterior feminista española fundamentaríase na desigualdade de xénero, cuxa prevalencia global “require de maiores esforzos para pechar as brechas de xénero”, e sería a resposta para lograr os avances necesarios. Esta política vincúlase así mesmo de maneira explícita cos valores e intereses da sociedade española, as políticas feministas domésticas (e a “aposta política en favor dos dereitos das mulleres”), e o liderado internacional asumido por España nos últimos anos, xunto co compromiso político coa Axenda 2030, así como co resto de acordos internacionais subscritos na materia.
En España daríanse as “condicións favorables” desta vocación sinaladas por Aggestam e True (e mencionadas anteriormente): Estado democrático, articulación política da perspectiva de xénero (leis nacionais pioneiras, aprobadas en 2004 e 2007 sobre Medidas de Protección Integral contra a Violencia de Xénero e de Igualdade efectiva, respectivamente; un dos primeiros dez países que aprobaron un Plan Nacional de Acción sobre a Resolución 1325 sobre Mulleres, Paz e Seguridade en 2007); representación política das mulleres en todos os niveis (paridade no goberno central, paridade no Parlamento e nos parlamentos rexionais, entre outros); e fortaleza das organizacións de mulleres, en particular do movemento e o activismo feministas.
Á luz da Guía publicada, a política exterior feminista de España tería en conta tamén os tres elementos sinalados por Thomson e Clement: a dotación de recursos (aínda que non concreta a súa contía); o carácter integral (o documento destaca a interseccionalidade como un dos principios reitores); e a coherencia no conxunto da política exterior (ao aspirar a incorporar progresivamente o enfoque de xénero en todas as fases e en todos os instrumentos e accións da política exterior).
Táboa II. Política Exterior Feminista de España
Condicións favorables para a súa adopción
*Estado democrático
*Articulación política da perspectiva de xénero (leis nacionais pioneiras)
*Representación política das mulleres (leis electorais que establecen a paridade das listas electorais)
*Fortaleza do movemento feminista
*Apoio social amplo á igualdade de xénero
Natureza do problema que pretende abordar Cómo se resolve o problema
*Desigualdade estrutural entre homes e mulleres *Política exterior feminista
Dotación de recursos Carácter integral Coherencia
*Sí, pero non concreta cuantía *Sí, interseccionalidade *Vontade de transversalidade
Fonte: elaboración propia
6. Conclusións
Ao anunciar a adopción dunha política exterior feminista, España únese ao grupo de países que, de maneira recente, avanzaron compromisos políticos de maior calado, desde a política exterior, para loitar contra a desigualdade entre homes e mulleres. Esta decisión prodúcese nun momento particularmente crítico na conversación global ao redor dos dereitos e liberdades das mulleres, incluíndo os retrocesos nalgúns avances, como consecuencia dunha certa erosión dos dereitos das mulleres nalgúns países, e dos efectos negativos desproporcionados da pandemia da COVID-19 e dos impactos da crise económica, política e social nas mulleres en todo o mundo. Sumaríase así aos países que, liderando co exemplo, e concibindo a igualdade de xénero como un ben público global ao que hai que contribuír, incorporan, xunto ao resto de políticas de ámbito nacional na materia, tamén a política exterior (Solainas, 2018).
Unha política exterior desta natureza constrúese como continuación dos esforzos que para promover a igualdade de xénero viñéronse impulsando nas últimas décadas no ámbito internacional, e moi en particular desde a Conferencia, Plataforma e Plan de Acción de Beijing (1995), e da histórica Resolución 1325 do CSNU sobre Mulleres, Paz e Seguridade (2000). Con todo, ao adoptar a palabra feminista, a política exterior vai máis aló do compromiso expresado coa igualdade entre homes e mulleres na política exterior tradicional, situando a perspectiva de xénero no centro da conformación de dita política, como eixo que a vertebra, e que aspira, a través de accións concretas, a traducirse nunha transformación da situación das mulleres en todo o mundo, e implica un cambio da cultura institucional das estruturas burocráticas da acción e o servizo exterior. Nun contexto como o actual, de fractura en torno ao xénero na política global, un país que adopta unha política exterior feminista resultará tamén esencial na defensa, promoción e difusión das normas globais de xénero. Adoptando explicitamente esta política, eleva o seu perfil internacional e a súa vocación de liderado sostido en favor da igualdade de xénero.
A declaración dunha política exterior feminista marca unha diferenza respecto as prácticas da política exterior tradicional. É distinta, en primeiro lugar, na forma en que se formulan obxectivos, así como nas prácticas políticas, que conlevarán unha nova distribución do poder entre homes e mulleres. É tamén distinta nos seus obxectivos mesmos, ao perseguir a transformación social que representa a igualdade real e efectiva entre homes e mulleres. A pesar das críticas que puidesen exporse, tanto desde o ámbito da política exterior convencional como, noutro sentido, desde os estudos feministas das relacións internacionais e o movemento feminista, acuñar de maneira explícita á política exterior como feminista expresa unha vontade política de avanzar con máis determinación para lograr a igualdade entre homes e mulleres, asumindo tamén o necesario cambio cultural interno das engrenaxes e funcionamento da diplomacia e o servizo exterior.
No actual contexto de risco de ruptura dos consensos internacionais ao redor das normas globais, a adopción dunha política exterior feminista buscaría tamén reforzar e acelerar os esforzos, e elevar o nivel de compromiso para combater a desigualdade entre homes e mulleres. A política exterior feminista de España concíbese como un paso necesario na intensificación dos esforzos para lograr a igualdade, nun contexto de retrocesos marcado polos efectos da COVID-19 na situación das mulleres e as nenas. Xunto cos ámbitos temáticos tradicionais, identifica a necesidade de impulsar “novas áreas estratéxicas” como o cambio climático, a loita contra a trata ou as relacións comerciais, e vai un paso máis aló do percorrido nos últimos anos en favor da igualdade como eixo prioritario da política exterior, ao comprometerse a integrar progresivamente o enfoque de xénero en todas as fases da política exterior (formulación, planificación, execución, seguimento e análise de impacto de calquera decisión na situación das mulleres). A nova política implica que a igualdade pasa de eixo prioritario a eixo distintivo, incluíndo vontade transformadora da cultura interna.
Entre as súas potenciais fortalezas destaca unha credibilidade recoñecida das políticas domésticas, aínda que a pandemia puxo de manifesto as brechas preexistentes e respostas insuficientes a realidades como a violencia de xénero, entre outras. O compromiso político ao máis alto nivel, e un apoio maioritario da sociedade española á igualdade de xénero serían bases sólidas, pois a política exterior feminista de España sería, en boa medida, unha continuación natural das políticas nacionais, e un reflexo no plano internacional coherente cos compromisos políticos no plano interno. A vontade de apropiación por todo o Servizo Exterior, acompañada de formación en igualdade e instrucións precisas resultan esenciais para a súa consolidación. Adicionalmente, a política exterior feminista de España non se limitaría a unha soa panca- “diplomacia feminista” ou “asistencia internacional feminista” (Thomson & Clement 2019, p. 90), senón que sería transversal á acción exterior do Estado. A identificación da sociedade civil como un dos actores da política exterior feminista e na conformación de alianzas é tamén un elemento para destacar. As redes xogan un papel crítico na creación de novas institucións que promovan o xénero (Aggestam & True, 2020, p.154), e son importantes na fase posterior á introdución dunha nova norma, cando esta alcanza un nivel de aceptación internacional. A alianza coa sociedade civil e as organizacións feministas e de mulleres podería contribuír á continuidade da política exterior feminista de España.
Poderíanse identificar tamén potenciais debilidades, non exclusivas nin propias da política exterior feminista de España, senón comúns aos seis países que a adoptaron. A experiencia mostra que foi determinante a existencia dunha masa crítica e de liderados capaces de poñer en marcha cambios desta envergadura. Con todo, os liderados individuais poden expor dependencias excesivas para o cambio e a continuidade desta política. Se as políticas están exclusivamente ligadas á personalidade ou ao legado individuais, poderían non ser sostibles tras un cambio de goberno ou de titular do ministerio, se non son institucionalizadas adecuadamente no seo das estruturas burocráticas da maquinaria da política exterior. Devanditos procesos de institucionalización das prácticas da política exterior feminista serían claves para a súa continuidade e/ou cambio. Adicionalmente, se a actual orde liberal baseada en regras continúa erosionándose, existe un maior risco de reacción en contra dunha política exterior transformadora, e de regresión á política exterior tradicional (Agestam & True, 2020, pp. 158-159).
Tratar de cambiar prexuízos de xénero profundamente arraigados nas estruturas patriarcais e nas institucións internacionais son obxectivos a longo prazo que, sen dúbida, atoparán unha considerable resistencia. Ademais, a práctica da política exterior está atravesada, a miúdo, por compromisos e eleccións que poden ser inconsistentes cos ideais éticos explícitos e os principios feministas que sustentan a política exterior feminista. Estas tensións poden resultar nunha serie de contradicións ( Aggestam & Bergmand- Rosamon, 2016, p. 324).
Con todo, non sería aceptable nin acertado que o adxectivo feminista da política exterior fose baleirado de contido. Esta senda aberta por algúns países para avanzar nunha política exterior que pon no centro da acción exterior o logro da igualdade de xénero, que aspira a transformar a cultura interna, e a promover activamente a igualdade no seo das organizacións multilaterais e supranacionais, aumenta a ambición e representa un punto de inflexión. Analizar, de maneira sistemática, a situación das mulleres en todos os países do mundo, e decidir como, desde a política exterior, pódese actuar para promover a igualdade de xénero con medidas concretas, supón cambios estruturais e culturais internos e externos. Unha política exterior feminista debería aspirar a transformar as estruturas xenerizadas e xenerizantes da política internacional, as relacións internacionais e as organizacións globais que conforman a axenda global.
Os elementos de caracterización dunha política exterior feminista están aínda en construción (e en discusión), e sen dúbida a súa eventual falta de consistencia –en particular nun contexto internacional onde a visión realista voltou con forza ás relacións internacionais e á política global– é unha das críticas que, á luz da teoría feminista, cabería facer no medio e/ou longo prazo (Solainas, 2020, p. 8). Baleirar de contido os principios feministas de transformación do sistema de xénero actual non só faría as políticas exteriores feministas obxecto de crítica por parte da teoría e o movemento feministas, senón que podería socavar a súa credibilidade, e por tanto a súa eventual consolidación e continuidade, ou facilitar o seu cambio. Doutra banda, se articulamos unha política exterior feminista como un ideal imposible que ningún país pode alcanzar, será de pouca utilidade como ferramenta para avaliar o cambio nas políticas exteriores actuais. Recoñecer que hai unha variedade de enfoques que identificamos como feministas permítenos tamén concluír que diferentes feminismos poderían implicar diferentes direccións para a política exterior (Alwan & Weldon, 2017). Adicionalmente, a política exterior feminista estaría a desenvolver aínda os seus conceptos centrais, o que a faría propicia para que tanto os responsables de formular as políticas como a propia sociedade civil puidesen contribuír a moldeala (Thomson, 2020, p.1).
A COVID-19 mostrou a importancia estratéxica de determinadas tarefas, sectores e bens para o interese nacional, un dos eixos sobre os que se conforma e articula a política exterior. As mulleres tiveron e seguen tendo un papel esencial e maioritario nos devanditos sectores e tarefas, en particular no sector sociosanitario, e nas tarefas de coidados non remunerados a persoas dependentes, maiores e menores, así como nas tarefas domésticas, sen que as respostas nacionais e internacionais tivesen en conta, de maneira sequera parcial, os impactos desproporcionados da pandemia nas mulleres e as nenas (Solainas, 2020, p.1).
Finalmente, como política aínda en construción e adoptada por un número pequeno de países, resulta imprescindible contar, a medio prazo, con investigación empírica sobre a súa aplicación práctica, así como sobre o seu impacto na desigualdade estrutural de xénero. Sen ela, será imposible avaliar a tradución destes compromisos políticos na práctica, que resistencias atopan, como estas son abordadas e, sobre todo, que efectos teñen na situación das mulleres e as nenas. Noutras palabras, para contestar á pregunta, son realmente feministas? (Thomson, 2020, p.12).
Referencias
- Aggestam, K.; Bergman-Rosamond, A. (2016). Swedish Feminist Foreign Policy in the Making: Ethics, Politics, and Gender. Ethics and International Affairs, 30(3), 323-334. Doi: 10.1017/S0892679416000241
- Aggestam, K.; Rosamond, A.B.; Kronsell, A. (2019). Theorising feminist foreign policy. International Relations, 33 (1) 23-29. Doi: 10.1177/0047117818811892
- Aggestam, K.; Towns, A. (2019). The gender turn in diplomacy: a new research agenda. International Feminist Journal of Politics, 21(1), 9-28, Doi: 10.1080/14616742.2018.1483206
- Aggestam, K.; True, J. (2020). Gendering Foreign Policy: A Comparative Framework for Analysis. Foreign Policy Analysis, 16 (2), 143-162. Doi: 10.1093/fpa/orz02
- Alwan, C.; Weldon, L. (2017). What is Feminist Foreign Policy? An exploratory evaluation of Foreign Policy in OECD countries. 2017 European Conference on Politics and Gender. ECPR. Obtenido de https://ecpr.eu/Filestore/PaperProposal/05def9c8-34c6-4415-8df1-55144d2fd016.pdf
- Bigio, J., Vogelstein, R. (2020). Understanding Gender Equality in Foreign Policy What the United States Can Do. Council on Foreign Relations. Obtenido de https://www.cfr.org/report/understanding-gender-equality-foreign-policy
- Canada, Global Affairs Canada (2017). Canada’s feminist international assistance policy. Global Affairs Canada. Obtenido de https://www.international.gc.ca/world-monde/assets/pdfs/iap2-eng.pdf?_ga=2.80017687.183252300.1617718657-676666129.1617718657
- Cobo, R. (2005). El género en las ciencias sociales. Cuadernos de Trabajo Social. 18, pp. 249-258
- Enloe, C. (2017). The Big Push. Exposing and Challenging the Persistence of Patriarchy. University of California Press
- Inglehart, R.; Norris, P. (2003). Rising tide: Gender equality and cultural change around the world. Cambridge University Press
- Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (2021a). Estrategia de Acción Exterior 2021-2024. Exteriores.gob.es. Obtenido de: http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/ElMinisterioInforma/Documents/Proyecto%20Estrategia%20Accio%cc%81n%20Exterior%202021-2024.pdf
- Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (2021b). Guía de Política Exterior Feminista. Exteriores.gob.es. Obtenido de http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/2021_02_POLITICA%20EXTERIOR%20FEMINISTA.pdf
- Oas, R. (2019). What is feminist foreign policy? Definitions: A monthly look at UN and Terms and Ideas. 14, pp.1-9. Obtenido de https://c-fam.org/definitions/what-is-feminist-foreign-policy/
- Ruiz Giménez, I. (2000). El feminismo y los estudios internacionales. Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), 108, pp. 325-357
- Scott, J. (1986). Gender: A Useful Category of Historical Analysis. The American Historical review, 91(5), pp. 1053-1075. Doi: 10.2307/1864376
- Solanas, M. (2020). Feminismo para el siglo XXI. Política Exterior, 197, pp..2-10
- Solanas, M. (2020). La crisis del COVID-19 y sus impactos en la igualdad de género. Elcano Newsletter/Boletín Elcano. 234. Obtenido de: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari33-2020-solanas-crisis-del-covid-19-y-sus-impactos-en-igualdad-de-genero?utm_source=newsletter234&utm_medium=email&utm_campaign=abr2020
- Solanas, M. (14 de junio de 2018). Un gobierno feminista, ¿también en política exterior? El periódico. Obtenido de: https://www.elperiodico.com/es/opinion/20180614/gobierno-feminista-tambien-en-politica-exterior-articulo-de-maria-solanas-6876894
- Solanas, M. (12 de julio de 2018) “Una política exterior feminista”. El País. Obtenido de: https://elpais.com/elpais/2018/07/10/opinion/1531231731_276590.html
- Sweden, Ministry for Foreign Affairs (2015). Swedish Foreign Service action plan for feminist foreign policy 2015-2018. iKnowpolitics. Obtenido de: https://www.iknowpolitics.org/sites/default/files/action-plan-feminist-foreign-policy-2015-2018.pdf
- Thomson, J. (2020). What’s Feminist about Feminist Foreign Policy? Sweden’s and Canada’s Foreign Policy Agendas. International Studies Perspectives, 21 (4), pp. 424-437. Doi: 10.1093/isp/ekz032
- Thompson, L.; Clement, R. (2019). Is the future of Foreign policy feminist? Journal of Diplomacy and International Relations. 20(2), pp. 76-94
- Tickner, J.A. (1992).Gender in International Relations. Feminist Perspectives on Achieving Global Security. Columbia University Press
- Diario de sesiones de las Cortes Generales. Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados, núm. 2, de 20 de febrero de 2020. Comparecencia de la Ministra de Asuntos Exteriores, UE y Cooperación (a petición propia) para informar de las líneas generales de la política de su departamento. Obtenido de: https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/DS/CO/DSCD-14-CO-43.PDF
