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Instituto Español de Estudios Estratégicos 22 de Marzo de 2013 Ríos

China: continuidad y cambio en la diplomacia de Xi Jinping

Las sesiones parlamentarias chinas celebradas en marzo de este año ofrecían el aliciente en su agenda de completar el cambio de liderazgo iniciado en noviembre de 2012 en el transcurso del XVIII Congreso del Partido Comunista de China (PCCh), abriendo el tiempo de una nueva legislatura que se desarrollará en un lapso crucial para completar el proceso de modernización iniciado en 1978.

En general, cabe señalar que no se han producido grandes sorpresas. Xi Jinping, el nuevo líder chino, asumió según lo previsto la tríada máxima del poder (secretaría general del PCCh, presidencia de la Comisión Militar Central y presidencia del Estado) que le confiere la plena disposición desde el primer momento de su mandato de las capacidades precisas para llevar adelante su política. Entre bambalinas, tanto Hu Jintao, su antecesor (2002-2012), como Jiang Zemin, al frente del PCCh entre 1989 y 2002, daban muestras de un patriarcado en franca retirada, en el primer caso producto de una reconocida voluntad de afirmación institucional y en el segundo (86 años) con la tranquilidad derivada de la satisfacción de ver colmadas sus ambiciones de proyección de afinidades en el nuevo liderazgo.

El flamante gobierno conducido por Li Keqiang y principalmente auxiliado por Zhang Gaoli, Liu Yandong, Ma Kai y Wang Yang, expresando un consenso que excluye la parálisis o los pasos atrás en la apertura, tendrá como misiones esenciales el impulso a una vasta reorganización burocrática, la profundización de las reformas económicas con especial énfasis en la creación de una sociedad de consumo y la atribución de un mayor papel al mercado en detrimento del intervencionismo público y la corrección de las desigualdades sociales.

Entre sus competencias, Xi Jinping ha asumido directamente el mando sobre la política exterior, conducida a partir de ahora en su dimensión ejecutiva por Wang Yi, su nuevo titular, con gran experiencia en las relaciones con Japón y en los lazos con Corea del Norte, dos grandes frentes de preocupación de la diplomacia china. Jiang Yiechi, su antecesor en Waijiaobu, fue nombrado Consejero de Estado y tendrá a su cargo la responsabilidad en cuestiones estratégicas, sustituyendo a Dai Bingguo. 

¿Qué podemos esperar del nuevo liderazgo chino en su política internacional? Desde que en diciembre de 2011 se formuló el llamado “Consenso Xinhua” que conmina a desarrollar una diplomacia más compleja e incisiva, adaptada a las necesidades de la que ya es la segunda economía del mundo, se han ido fraguando los vectores de nuevos desarrollos a cada paso más ambiciosos. En los últimos años del mandato de Hu Jintao, China ha ensayado una actitud exploratoria reveladora de cierta intransigencia inicial en consonancia con la multiplicación de las tensiones internas relacionadas con el cambio de liderazgo (caso Bo Xilai). Con independencia de ello, bueno es reconocer que Beijing ha venido apostando por un activismo mayor tanto en el plano económico como diplomático reafirmando la disposición genérica a compartir una mayor asunción de compromisos en el orden global. El mejor reflejo de dicha tendencia, a despecho de las reservas que pudieran explicitarse en órdenes como el ambiental o la no proliferación nuclear, ha sido su implicación en las misiones de paz, de escolta naval, de ayuda humanitaria o lucha contra el terrorismo. China se ha convertido en estos años en el mayor contribuyente a las misiones de paz de la ONU entre los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y desde 2008 ha enviado un total de doce grupos de misiones de escolta al Golfo de Adén y frente a la costa de Somalia.

En dicha perspectiva, la conjunción de la inestabilidad interna, la evaluación de su comportamiento diplomático (débil según el criterio de algunos sectores del PCCh y también de buena parte de la sociedad china e inadaptado a las exigencias del momento), el incremento de las tensiones territoriales y las dificultades para fraguar un entendimiento estratégico convincente con sus principales socios, manifiesta un escenario de gran complejidad en un momento en que China se dispone a acometer la última fase de un proceso que en pocos años puede catapultarle a la supremacía económica global con repercusiones claras en otros ámbitos, lo que sugiere voluntad añadida y fuertes dosis de creatividad para sortear la irrupción de escenarios de difícil acomodo.  

El embarazoso vecino de Pyongyang

Cuando China apoyó la resolución 2094 del Consejo de Seguridad de la ONU a raíz de la prueba nuclear de Corea del Norte realizada el pasado 12 de febrero de 2013 (las anteriores se llevaron a cabo en 2006 y 2009), calificándola de “equilibrada” a pesar de las airadas quejas de Pyongyang, no faltó quien dedujo la esperanza de un cambio de actitud en Waijiaobu. A renglón seguido, China matizó su apoyo pidiendo calma a las partes, sin poder evitar que EEUU y Corea del Sur llevaran adelante dos semanas de ejercicios militares ni que, como reacción, Pyongyang anunciara el corte de comunicaciones con Seúl y la anulación del armisticio que puso fin a la guerra de Corea (1950-1953). 

¿Se sumaba China de verdad a la política de sanciones de los países occidentales o iniciaba un calculado giro en tal sentido? Tradicionalmente, China se ha caracterizado por evitar sumarse a la adopción de sanciones duras considerando que esta no es la vía para resolver las crisis de esta naturaleza. Frente a tal enfoque, poco efectivo en su opinión, ha defendido la vía negociadora. No obstante, el diálogo hexagonal (con participación de las dos Coreas, Rusia, Japón, EEUU y la propia China) también se desmorona ante la incapacidad para diluir las diferencias entre Washington y Pyongyang. ¿Puede esta constatación obligar a China a cambiar de compostura? Es difícil de imaginar una inflexión de cierto calado en la nueva dirección china. Al poco de apoyar las sanciones en la ONU, China, como hemos señalado, retornaba a la vía de la ambigüedad descalificando las sanciones como mecanismo para la solución de la controversia. Recordemos que en 2006 y 2009 su posición se caracterizó por amortiguar y dulcificar las sanciones promovidas por EEUU. En 2010 llamó a la calma tras el incidente con la fragata surcoreana Cheonan y el bombardeo de la isla Yeonpyeong. Algunos matices pueden llevarnos a especular nuevamente con su disposición a tomar medidas efectivas contra Corea del Norte incrementando, por ejemplo, el control de las transacciones financieras de Pyongyang, tal como se demanda en la Resolución 2094, pero dicho escrutinio probablemente nos conducirá a la decepción. Cuando el 21 de marzo, David Cohen, subsecretario del Tesoro responsable de Terrorismo e Inteligencia Financiera, exhortaba en Beijing a las autoridades reguladoras del país a hacer valer las relaciones de su sector bancario con Pyongyang y el  enorme valor de sus relaciones financieras con Corea del Norte, estaba poniendo el dedo en la llaga de un comportamiento nueva y calculadamente equívoco de las autoridades chinas.

En suma, si bien Beijing no puede disimular su decepción ante el comportamiento de Pyongyang no cabe esperar una evolución brusca de la estrategia china. Su relación con Corea del Norte está basada en la historia y en la ideología y aunque es problemática y a menudo incómoda, cualquier reconsideración de su política tendrá como axioma esencial la preservación de la estabilidad en el entorno estratégico inmediato. El peor horizonte que puede atisbar Beijing es el de un hundimiento caótico del régimen que propicie hordas de refugiados y una unificación acelerada que acerque las tropas estadounidenses estacionadas en el Sur hasta su frontera. China está en una posición difícil, pero no abandonará a su aliado de buenas a primeras. Las especulaciones sobre un hipotético abandono del apoyo a Corea del Norte alimentan probablemente una maniobra táctica para calmar las tensiones con EEUU pero de dudosas consecuencias prácticas efectivas.

Los cambios en la situación estratégica internacional y en el equilibrio de poder en los últimos años han aumentado la presión sobre la seguridad periférica de China, ya hablemos de Asia central, meridional, oriental o el sudeste asiático. Hoy China mantiene un generoso comercio con los países vecinos que ya supera al valor del mantenido con EEUU y Europa. No puede permitirse el avance de una inestabilidad que ponga en peligro su estrategia de transformación del modelo económico que no solo tiene una dimensión interna sino también exterior, por lo que deberá conceder la máxima prioridad a la mejora de los vínculos de seguridad con sus socios inmediatos. Eso afecta tanto a la problemática de Asia oriental como también del sudeste asiático, principalmente, y deja un espacio abierto a cierta creatividad transformadora pero con límites difíciles de franquear.

El eslabón sirio

China se ha asociado a Moscú en el rechazo de los planes occidentales que reclaman la salida inmediata del poder de Bashar al Asad. Las posiciones de Beijing no se han movido un ápice y se corresponden con sus actitudes más tradicionales ante conflictos similares: reclamación del cese de las hostilidades, diálogo entre las partes sin prejuzgar el resultado y ayuda a las víctimas. China rechaza una y otra vez la multiplicación de las presiones y más aun cualquier propuesta de habilitación de operaciones armadas dirigidas a provocar la caída de un gobierno soberano. 

El cierre de filas con Moscú incluye el análisis y la caracterización del conflicto no en términos de represión de los opositores de un régimen dictatorial sino como una guerra civil alimentada desde el exterior. En dicho contexto, lo que procede es no tomar partido por uno u otro bando, sino favorecer el diálogo y ayudar a las víctimas inocentes. Como mucho, China se ha mostrado dispuesta a aceptar la imposición de sanciones para forzar una transición interna dialogada pero, en ningún caso, una salida “a la libia” donde acumuló grandes frustraciones. La coalición ultrapasaría aquí en beneficio propio el mandato contenido en la resolución 1973, aprobada con su abstención, instándole a revalidar ahora su oposición tradicional al uso de la fuerza para resolver las crisis internacionales y nutriendo una vez más su desconfianza y resentimiento contra los países occidentales. En Libia, el inicial y justo empeño de protección de la población civil, que China podría compartir, derivó en una caza a Gadafi con la muerte adicional y colateral de unas 25.000 personas y una secuela de inestabilidad y caos que dura hasta el presente. Las preocupaciones humanitarias servirían de excusa para justificar agresiones armadas cuyo objetivo esencial no sería otro que aumentar el dominio de Occidente y perjudicar sus intereses, señalan en Beijing. A primeros de marzo de este año, una delegación china de alto nivel viajaba a Libia para discutir el retorno de sus compañías sin otro acuerdo que evaluar las pérdidas que sufrieron a consecuencia de la revolución que derrocó a Gadafi. La negociación se aventura compleja y larga. Pero no contará con su bendición un episodio similar que pueda reproducirse en otro lugar del planeta.

China no tiene interés directo en Siria, aunque es bien consciente de su proximidad a Irán, el principal aliado de Bashar al Asad, interpretando que la razón última de las presiones de Arabia Saudita o EEUU contra Damasco tienen como razón de ser un  nuevo intento de debilitar al régimen iraní. La pérdida de Siria sería motivo de un gran debilitamiento de Irán, y este sería el objetivo último de las presiones sobre al Asad. Ahora bien, las reticencias chinas también guardan relación con la protección de sus intereses estratégicos ante el temor al caos que pudiera instalarse en Oriente Medio, y las preocupaciones de política interior (especialmente en relación a Xinjiang). China teme que Occidente y sobre todo EEUU piloten la solución de las crisis en una región de importancia vital para sus aprovisionamientos de energía sin darle opción a la satisfacción de sus intereses.

Por otra parte, los vetos chinos responden formalmente a la conculcación del derecho internacional al exigir la salida de un Jefe de Estado de un país soberano abriendo la puerta a una intervención militar directa. En paralelo, China evita dar a entender un apoyo indeclinable a al Asad, y tanto le incita a negociar como a iniciar una política de reformas que apacigüe las demandas opositoras. Formalmente sin tomar partido por ninguno de los bandos, plantea una negociación para ultimar la transferencia ordenada del poder.

La responsabilidad de proteger argüida por las potencias occidentales es un concepto espinoso para China, partícipe de una concepción de la política exterior deudora de la idea westfaliana de la inviolabilidad de las fronteras y la soberanía de los Estados. La agresión armada exterior conculcaría dichas percepciones y, sobre todo, alimentaría la hipótesis de activación del extremismo religioso y la desorganización de los aprovisionamientos energéticos. No obstante, el veto contra las sanciones con la excusa de ser el preludio de una operación armada permite la continuación de las violaciones de al Asad. China defiende que lo procedente es proteger a la población de la deriva guerrera de las partes beligerantes pero tampoco lo consigue con su actitud.

El programa nuclear iraní

El distanciamiento de China con respecto a las tesis occidentales también se manifiesta en el contencioso iraní. Beijing ve con mucho recelo cualquier atisbo de ataque preventivo contra Irán por parte de Israel y teme que ello provoque la tan temida desestabilización general de Oriente Medio. Si el estrecho de Ormuz se bloquea, China será la primera en sufrir. Por eso no cabe imaginar que Beijing se pliegue a las presiones de la UE y EEUU para reducir significativamente sus compras de petróleo a Irán (al igual que tampoco India, Corea del Sur o Japón) ni un ciego aplauso a la política de sanciones que otra vez considera un error porque alejan a las partes de la cooperación y reafirma a Teherán en su programa en vez de disuadirle. Al igual que Moscú, Beijing teme que un proceso de ruptura desencadene la anarquía –y no una democracia estable- que beneficiaría en exclusiva a los radicales extremistas sunitas, manipulados por Arabia Saudita. Ambas capitales coinciden en denunciar tanta preocupación por el programa nuclear iraní mientras un tupido velo de oportuno cinismo ocultaría las 200 cabezas nucleares que poseería Tel Aviv. 

China comparte con Irán importantes intereses en la gestión de los recursos petrolíferos, de gas, en la construcción de refinerías, etc. Es uno de los pocos países suministradores de energía que están unidos a China por vía terrestre, lo que le permite evitar los riesgos añadidos del transporte por mar. Un gasoducto por Asia Central y Turkmenistán inaugurado en 2009, unen a Xinjiang y el este de Irán. 
En resumidas cuentas, China juega su juego en la región con la mirada puesta en la necesidad de evitar una cadena de consecuencias que desestabilice de forma considerable sus aprovisionamientos energéticos, factor clave para una economía en plena efervescencia y que se plantea como objetivo duplicar en 2020 el PIB de 2010 en un contexto internacional de estancamiento o recesión en las economías desarrolladas. Poco a poco, va tejiendo sus redes a partir de la defensa de la neutralidad al tiempo que procura proteger sus intereses ante cualquier rumbo que pudiera tomar la situación. Si bien no secunda a pies juntillas las demandas de los países occidentales en la ONU, pide a Damasco que cese en la represión; apoya a Irán, pero le reclama que vuelva a la negociación; apoya a los palestinos pero cultiva el entendimiento con Israel. En todos los casos, multiplica el apoyo financiero e impulsa el desarrollo de las relaciones comerciales, incrementa su influencia política y penetración estratégica. En tal contexto, podemos esperar que pocas cosas cambien en el fondo, incluso en el supuesto de que pueda llegar a apoyar en algún momento una resolución determinada más en línea con las tesis occidentales. 

China ha interiorizado una valoración muy negativa de las estrategias de cambio de régimen auspiciadas por EEUU y las potencias occidentales en Afganistán, Irak o Libia, basadas en el fomento de una democracia que no acaba de cuajar. Dicha política se contradice además con el apoyo a las monarquías árabes sunitas no precisamente democráticas justificándose en la preocupación por el auge de los movimientos salafistas.

Malí y la política africana de China

La secuencia de convulsiones que ha vivido el continente africano en los últimos años preocupa a China por cuanto pudieran revelar estrategias de contención que le obliguen a reconsiderar su política para la región. 

China ha respaldado los esfuerzos del gobierno de Malí por salvaguardar su soberanía e integridad territorial. Beijing secundó la resolución 2085 del Consejo de Seguridad de la ONU, que subraya la importancia del diálogo político y alienta las negociaciones al tiempo que autoriza el despliegue de una fuerza liderada por los países africanos para hacer frente a las crecientes amenazas a la seguridad en el territorio. China, una vez más, fue reticente al envío de tropas. 

África ha adquirido una gran importancia estratégica para China. Desde 2009 es el primer socio comercial del continente desarrollando lo que algunos llaman una “colonización blanda” basada en la construcción de infraestructuras de todo tipo y el acaparamiento de los recursos principales, ya sea energía, minerales o tierras. De África, China importa unos dos millones de barriles de petróleo al día, lo que equivale a un 30 por ciento de sus necesidades totales. En Mali apenas operan una veintena de empresas chinas pero en el continente ha invertido hasta la fecha más de 15 mil millones de dólares en la región y triplicado el comercio con respecto a 2006, superando en 2012 los 200.000 millones de dólares. Más de 2.000 compañías están implantadas sobre el terreno. Su influencia empresarial y financiera se ha proyectado a gran escala al igual que el debate en torno a sus supuestas bondades.

Apenas dos semanas después de asumir la presidencia, Xi Jinping se aprestó a su primera gira africana, visitando Tanzania, Sudáfrica y Congo y participando en Durban, el puerto más importante del continente, en la cumbre de los BRICS, un acrónimo esencial para abrir paso a sus reclamaciones de una más equitativa distribución del poder global a la vista de las dificultades de aplicación de las reformas aprobadas en diciembre de 2010 por el FMI (del sistema de cuotas y la gobernanza de la institución). Dicha gira ha sido presentada por el gobierno chino como la apertura de un nuevo capítulo de su diplomacia, con protagonistas alternativos y con políticas ambiciosas para expandir la cooperación y consolidar la confianza estratégica con el predominio de mecanismos basados en la economía productiva, las finanzas y el comercio.

Conclusiones

Cabe esperar de los nuevos dirigentes chinos una participación más activa en los asuntos internacionales. Yang Jiechi aseguraba en las sesiones de la Asamblea Popular Nacional de este año que el sistema multilateral internacional del siglo XXI debe ser más representativo, más justo y más efectivo en comparación con el siglo pasado. En una sesión de estudio del Buró Político del PCCh celebrada en la víspera, Xi Jinping apostó por la continuidad de la política de desarrollo pacífico y por desempeñar un papel activo en el mundo a partir de la definición y reconocimiento de sus intereses clave, la disolución de las amenazas, la salvaguarda de sus intereses y la política de buena vecindad. 

China intentará dar forma en los próximos años a una estrategia diplomática integral buscando una vía alternativa de desarrollo ante la continua desaceleración económica global. En tal sentido cabe interpretar su apuesta por el fomento de los vínculos regionales alternativos e inmediatos acelerando las negociaciones comerciales con Corea del Sur y Japón o los procesos de integración con las economías del sudeste asiático, complementándolas con otros enfoques dirigidos a áreas del planeta como el continente africano o América Latina donde, tras la visita de Wen Jiabao en junio pasado a la región, plantea ya la creación de un foro mixto de cooperación con países y organismos concediendo un especial relieve a la CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños). El hipotético fortalecimiento de la alianza con Rusia, con quien comparte una asociación estratégica desde 2006, el primer país visitado por Xi Jinping en su condición de presidente chino, brinda un factor añadido para aumentar la influencia mutua en el orden internacional. También Putin eligió China como su primer destino tras asumir la presidencia el pasado año.

Dicha estrategia, que nos recuerda la política del cerco a las ciudades que dio el triunfo a Mao sobre Chiang Kai-shek en 1949 transmutada ahora en la plasmación de alianzas periféricas para multiplicar la incidencia en el corazón de una economía mundial pilotada por países desarrollados en declive que se resisten a aceptar los ajustes en las reglas de juego, contribuirá a elevar el perfil internacional de China. Sus poderosas reservas internacionales, que en 2012 alcanzaron la cifra de 3,3 billones de dólares, podrán respaldar aquel discurso con flujos efectivos de alcance transformador  confirmándole como un poderoso inversionista global.  

Cabe esperar no obstante una mayor voluntad de compromiso, indispensable para apaciguar las relaciones con EEUU y los países vecinos que han ganado conflictividad en los últimos tiempos. En la propia región, China se ha aprestado a reconocer el papel de Washington al tiempo que reclama una disposición constructiva que tenga en cuenta sus intereses y preocupaciones. Una cuadratura que no parece fácil de encajar. Hu Jintao y Obama se reunieron en 12 ocasiones. Xi Jinping, quien habló telefónicamente con el presidente estadounidense nada más ser elegido, ha mostrado su voluntad de acercar posiciones para establecer entre ambos países un nuevo tipo de relación que aleje los fantasmas de la guerra fría, otra vez de manifiesto en la reciente controversia a propósito de los ataques cibernéticos, y la hipótesis de una confrontación inevitable marcada por el aumento de la desconfianza estratégica. 

La maximización del diálogo para ganar en seguridad, en especial en los asuntos más delicados, irá acompañada de una perseverancia activa en la modernización de sus capacidades en materia de defensa. En las sesiones de la APN se aprobó un aumento del presupuesto de defensa para 2013 del 10,7 por ciento (en 2012 fue del 11,2 por ciento y en 2011, del 12,7 por ciento). Pese a esa ligera tendencia a la baja, siempre discutible en su cálculo, la estrategia de disuasión respecto a las potencias rivales parece huir del cultivo del tradicional misterio para abrazar crecientes dosis de transparencia basadas en la muestra de un poder en alza con la muestra de equipos avanzados (como el avión de transporte Yun-20, el caza J-15 o acciones como la interceptación de un misil tierra aire de medio alcance) que revelarían la progresiva mejora de su fuerza militar real. Esta confianza y poder reflejan también la transformación de la política exterior de China en los últimos años. En diciembre de 2012, el propio Xi Jinping, en uno de sus primeros gestos, visitaba las tropas de la región militar de Cantón para subrayar la importancia de contar con unas fuerzas armadas poderosas, mientras proliferaban por doquier las patrullas en aguas de los mares de China. En 2012 superó a Gran Bretaña para convertirse en el quinto exportador mundial de armas. 

En la compleja etapa en que se encuentra el proceso de desarrollo en China, las autoridades, presionadas por desafíos estructurales internos de gran envergadura, precisan desactivar las hipotéticas estrategias de contención que pudieran contrariar sus empeños en cualquier región del mundo.

La combinación de una ofensiva de su diplomacia ganando en integralidad en su formulación y propósitos y la búsqueda de una conciliación con sus rivales difícilmente podrá disimular la profundidad y alcance de sus proyectos. Asimismo, una estrategia así concebida tendrá el valor añadido de deshabilitar la tendencia ultranacionalista que parecía ganar terreno en la opinión  pública a medida que se activaban los diferendos territoriales con buena parte de los países de la región. 

La apuesta china por fortalecer la multipolaridad se debe complementar con la asunción de una interdependencia inevitable consecuencia tanto de la globalización económica como de los avances científicos y tecnológicos, lo que entrelaza estrechamente los intereses de los respectivos estados. En estas condiciones, solo la cooperación puede contribuir a mejorar la gobernanza global pero también a colmar las expectativas  de desarrollo de cualquier país.

Tempo exterior: Revista de análise e estudos internacionais