Cando ún procura en Internet información sobre algo relacionado con Galicia no “buscador” Google e baixa unha páxina en galego, aparece por veces un aviso (en inglés) de que a páxina está “in Portuguese”, por si se quer traducir a información. Para Google non existe a língua galega. Iste feito podería servir de ponto de partida para meditar sobre os moitos problemas que abrangue o enunciado “potencialidade das relacións de Galicia co mundo e a necesidade de estar presentes no exterior”.
Por moitos anos, o concepto de Galicia “célula de universalidade”- ente que, xa que logo, debía manter relacións alén das fronteiras para poder se realizar como pobo diferenciado- era algo que só tiña cabimento no pensamento dos “bós e xenerosos”. Cando Plácido Castro, logo de ter participado en 1933 no IX Congreso de Nacionalidades Europeas, escrebía que Galicia “autónoma ou non, está xa proclamada moralmente como unha nación”, eran moi poucos os que tiñan concencia do que aquilo siñificaba. Había pasar moito tempo antes de que, instaurada a democracia en España e creado o “Estado das autonomías”, se espallaran os conceptos de “entidade subestatal” (ás veces, “entidade subnacional”, cousa un tanto equívoca cando se aplica, por exemplo a entidades que teñen concencia de seren nacións sen Estado) e “paradiplomacia”, esta derradeira como ámbito no que as entidades subestatais poderían desenrolar a sua acción exterior.
O panorama europeo
A paradiplomacia comeza a ter importancia en Europa ao mesmo tempo que se artellan as Comunidades Europeas, que representaban unha superación da nación-Estado e tiñan que crear un espacio para que os componentes dos vellos Estados poideran ter un rol propio. Como teñen sinalado moitos autores, para ubicar o esame da transformación do sistema de nacións-Estados soberáns, era preciso comparar os intentos das administracións subestatais por crearen vencellos no plano da política supranacional con outras accións exteriores que constituen adaptacións e respostas estratéxicas ás transformacións de carácter máis xeral acontecidas nas derradeiras décadas.
Hai un estudo de Charlie Jeffery1 de 2002 no que se definen as características da movilización das entidades subestatais que impulsaron a gobernanza de niveis múltiples: “O establecemento nalgúns Estados Membros [da Unión Europea] de mecanismos formais de implicación de administracións subestatais na formulación de políticas na UE; unha máis ampla focalización da actividade e da estratexia normativas das administracións subestatais no seo da Unión cara unha axenda relacionada coa UE; … a creación e ubicación dun crecente número de oficinas de información e enlace en Bruxelas, e os cambios introducidos nos tratados da Unión que abriron a posibilidade de que as entidades subestatais aportasen insumos ao Consello de Ministros, crearan o Comité das Rexións e estableceran o principio de subsidiaridade como parte do debate subnacional sobre Europa”.
Autores coma Blatter ou Brenner2 salientaron, entre outras transformacións fundamentais do panorama internacional da nosa época, a “terceira revolución industrial” cara unha economía e sociedade centradas na información e a comunicación, e tamén o redimensionamento dos espacios socioeconómico e político (globalización e formas de rexionalización nos planos continental/supranacional e subnacional/supralocal/metropolitano, o que se deu en chamar “glocalización”).
Desde esa perspectiva, Blatter e os outros coautores do estudo sobre as relacións estranxeiras das rexións europeas, analizaron en profundidade as actividades de diversas rexións (incluidos estados federados) de Alemania, Bélxica, Austria, Reino Unido, Francia e Italia. Por certo que no estudo hai moi poucas referencias a España (algunha a Catalunya) porque, dín os autores, tiveron que excluir ás rexións españolas por limitacións lingüísticas: trataron de acadar informacións empregando o inglés, mais a resposta non foi sustancial dabondo.
Hai duas categorías fundamentais nas que basear o estudo das actividades dos entes subestatais. A primeira é a das competencias constitucionais: a medida en que unha rexión ou estado federado pode desenrolar una política estranxeira nun determinado ámbito sin previo control por parte do Estado, e o rol que desempeñan as administracións subestatais no ámbito da política exterior do goberno nacional. A segunda categoría ten que ver coas diferentes estratexias (contido, intensidade e amplitude das accións exteriores). As estratexias podense referir ás actividades económicas, culturais ou políticas. Todas esas actividades, no caso dos países europeos, teñen como instrumento principal o establecemento de oficinas propias na capital da Unión Europea, ben que, nalgúns casos particulares de países con diásporas por outros lugares do mundo – caso de Galicia -, multiplícanse ises instrumentos de acción (por exemplo, os estados da Commonwealth de Australia teñen representación propia na Gran Bretaña, aparte da representación nacional personificada polo Alto Comisionado de Australia).
A creación de oficinas en Bruxelas é a estratexia fundamental das administracións subestatais europeas para enfrontar os retos que a construcción da Europa unida plantexa. Prácticamente todas as rexións, estados federados e outros entes con competencias autonómicas reaccionan así para se adaptaren á aparición do sistema de gobernanza en níveis múltiples. Naturalmente, a influencia que as oficinas subestatais en Bruselas teñen no desenvolvemento da política no nível da Unión é limitada, coa posible excepción dos Länder alemáns e algunhas outras entidades autónomas que invirten recursos e realian actividades dabondo para deixar a sua pegada na política comunitaria. Con todo, compre salientar que son os membros de Estados federais (Alemaña, Austria e Bélxica) os que máis invirten e maior influencia exercen nas institucións europeas, grazas a que dispoñen de competencias moito meirandes nos seus respectivos Estados nacionais.
Un modelo un tanto diferente, como de cote acontece ao falarmos dise país, é o da devolution, ou transferencia de competencias, desenvolvido no Reino Unido desde que, en 1997, se inauguraron os 13 anos de gobernos laboristas. A Gran Bretaña era un Estado moi centralizado, por máis que sempre se teña falado de nación para facer referencia a Escocia, Gales ou Irlanda do Norte3. Nun extenso estudo de Simon Bulmer e Martin Burch, titulado “A cesión de competencias na Gran Bretaña e a formulación de políticas en Europa: ¿cambio de paso cara a gobernanza en níveis múltiples?”4, analízase a evolución da política británica nese eido, que os autores definen como “europeización” do tecido constitucional británico. As conclusións a que chegan son: a cesión de competencias no Reino Unido é, por unha parte, un proceso para lles crear un espacio de oportunidades ás entidades subestatais, que, malia o control que exerce o Estado central, representa unha ruptura co centralismo e ofrece novas oportunidades para inserir os intereses subestatais no proceso de elaboración de políticas a nivel europeo. Unha característica especial é a de que as forzas que impulsan a transformación son predominantemente máis nacionais, máis internas, que europeas; quer dicir, que os efectos no proceso de “europeización” son secundarios. Con todo, o Reino Unido é agora máis semellante aos Estados do Continente, cando menos no que se refire a Escocia e Gales, ainda que o resto das rexións británicas teñan ficado un tanto retrasadas.
O caso de Galicia
¿Cómo se enmarca Galicia no panorama xeral das entidades subestatais de Europa? Desde unha perspectiva formal, pódese argumentar que Galicia foi cumprindo etapas para se pór á altura de outras comunidades autónomas españolas. Nun artigo de Celso Cancela Outeda pubricado en Tempo Exterior5 facíase un relato dos pasos que as sucesivas administracións autónomas galegas foron dando para dar contido á acción exterior de Galicia e principalmente a creación en 1997 da Secretaría Xeral de Relacións coa Unión Europea, dependente da Presidencia da Xunta, co mandato de representar os intereses de Galicia nos fiversos foros europeos. Ún dos traballos importantes foi a redacción do Libro Branco da Acción Exterior de Galicia e, ulteriormente, a redacción e presentación, en xullo de 2007, da Estratexia de Acción Exterior de Galicia, que, no seu punto 5, falaba da presentación dun “marco global dos obxectivos que retendía acadar o Goberno galego no campo internacional, das accións a levar a cabo e dos instrumentos necesarios para conseguilos”. Naturalmente, salientábase tamén a cooperación transfronteriza coa Rexión Norte de Portugal, o rol da Secretaría Xeral de Emigración e das actividades de cooperación ao desenvolvemento. E no mesmo número de Tempo Exterior, o entón Secretario Xeral de Relacións Exteriores da Xunta de Galicia, Julio César Fernández Mato6, logo de pasar revista aos proxectos que a Xunta tiña en mentes para levar a cabo, decía: “A acción exterior e o papel de Galicia no mundo non é un asunto menor. Ata hai ben pouco, Galicia estaba orfa de presenza institucional no estranxeiro e moitos dos galegos que residen fora desasistidos de representación “. E remataba o seu artigo convidando a todolos galegos a realizar achegas para a construcción dunha nova imaxe de Galicia no exterior, entre outras cousas dinamizando as relacións coa veciña Portugal.
O cambio de cór do Goberno galego, logo das derradeiras eleccións, trouxo aparellado un cambio de intensidade no eido da acción exterior de Galicia. O novo executivo tén outro concepto do que representan as comunidades autónomas no concerto europeo e nótase unha maior concentración en reformar boa parte da arquitectura do poder galego que na proxección exterior de Galicia. Obsérvase así nídiamente no “Informe anual sobre a accion exterior de Galicia” do IGADI e principalmente no capítulo que firma Xulio Ríos sobre o Consello de Acción Exterior7. Considera positivo o autor que a decisión de crear un Consello de Acción Exterior de Galicia, como órgano asesor da Xunta, fora un positivo exercicio de estructuración da nosa paradiplomacia inédito no panorama autonómico expañol. Mais, salientaba Xulio Ríos, “o novo goberno arranca co estigma de retroceso no eido da acción exterior” e citaba o feito de que o departamento responsable deixara de ser unha Secretaría Xeral para pasar a ser Dirección Xeral dunha Consellería, así coma “o anuncio de numerus clausus para se blindar ante hipotéticas demandas de novas aperturas [de delegacións exteriores]”.
No pasado mes de abril, na sesión constitutiva do Consello (aos oito meses da sua creación), o Presidente da Xunta, Alberto Núñez Feijóo, tratou de responder ás críticas afirmando que a acción exterior de Galicia íase enfocar cara os intercambios de carácter comercial fundamentalmente, co gallo de superar o “déficit de internacionalización” que na sua opinión padecía a economía galega. Nese espírito, avogou por potenciar o aspecto comercial das relacións coa diáspora galega, con Europa e con Portugal. Sempre falando en futuro e condicionando boa parte dos proxectos a que primeiro “se supere a crise”.
Tendo presente esa orientación predominantemente comercial e tendo tamén presente o historial da acción exterior galega desde a creación do Estado das autonomías, poderíamos apuntar algunhas consideracións críticas:
a) Como acontece de cote en España, hai un abuso de decisións de carácter formal que logo non teñen expresión eficaz debido a que son decisións que non se adoptan nun espírito “de país”, senon como fórmulas “de partido”. Cambia o partido gobernante e desbótanse as decisións do equipo precedente porque non se axustan á ideoloxía do novo equipo. A idea de que unha entidade subestatal desenrole unha acción internacional debería estar fundamentada en principios non suxeitos ás fluctuacións da política de partido, de tal xeito que, unha vez artellado un sistema de instrumentos para desenvolver unha política exterior, e que o sistema estivera operativo, o cambio de administración non representara desartellar o sistema.
b) Vaise difuminando, con risco de desaparición, o ideal federalista que foi motor da aparición e desenvolvimento das entidades subestatais desde o inicio da construcción europea e que era común a todolos políticos europeístas. Cando nos anos 60 do século pasado se falaba, no seo do galeguismo, do ideal da creación dunha “federación de comunidades básicas”, seguindo, entre outras, as ideas de Adolf Gasser (L’autonomie communale et la reconstruction de l’Europe), pensábase xa no que logo sería a acción paradiplomática das entidades subestatais. A medida que se foi perdendo o pulo federalista e adiando sine die o establecemento dunha auténtica estructura política supranacional en Europa, tamén foron perdendo peso as pezas subestatais do entramado europeo.
c) Atribuir supremacía (o pouco menos que exclusividade) ao factor comercial na acción exterior e deixando un tanto esquecido o elemento de proxección cultural, fai perder moitas posibilidades de desenvolver as capacidades de creación de espacios con outras dimensións. No caso de Galicia, “a creación dunha marca de orixe de patrimonio inmaterial galego-portugués”, como apontaba Santiago Veloso Troncoso8, sería, por exemplo, o camiño para remediar a “invisibilidade de Galicia na emerxencia brasileira” que denunciaba Raúl Juste Lores9 en todolos eidos culturais. Hai que ter en conta que, na “terceira revolución industrial” que vive o mundo e que camiña cara una sociedade da información, é imprescindible empregar a cultura – no seu máis amplo senso – como instrumento para axudar á penetración económica e comercial (os casos de entidades nacionais como Walonia, Bretaña ou Escocia son paradigmáticos).
Máis que retos, perigos
Os tempos non son propicios para o desenvolvemento da acción exterior das entidades subestatais. Non se trata só de ter que enfrontar os retos de que xa levamos falado neste artigo, senon principalmente de prepararse para loitar contra grandes perigos que se aveciñan. Son moitas as voces que en España parecen querer frear o desenvolvemento do Estado das autonomías. En toda Europa hai unha reacción dos Estados nacionais que pretende negar o principio de que a construcción de Europa representa a superación da nación-Estado. Xa hai voces na dereita española que aconsellan imitar aos conservadores británicos na sua actitude contraria á construcción europea.
Na España da crise económica atópanse argumentos contra o edificio autonómico e moi particularmente contra o desenvolvemento dos estatutos de autonomía. Varias páxinas do xornal Público do día 9 de maio presentaban un panorama moi sombrío dos riscos que enfronta o Estado autonómico e afirmábase nelas que, agás o PP e o PSOE (habería que engadir, desde logo, ao partido de Rosa Díez), os outros partidos creen que o Tribunal Constitucional ameaza a descentralización de España. Ainda que reducir o siñificado do réxime das autonomías á idea de “descentralización” é tamén síntoma de que hai moita xente que non entende ben o que representa ise réxime, ou non quer entender que, alén da descentralización, o Estado das autonomías é un modelo subdesenvolvido do que podería ser un Estado federal. Si todo consiste en defender a “descentralización” e non en defender o desenvolvemente integral das entidades subestatais, chámense nacións, estados federados ou rexións, o máis probable é que, entre outras consecuencias de máis vulto, “Google” seguirá iñorando que existe a língua galega.
1 Jeffery, Charlie, “Sub-national Mobilization and European Integration”, Journal of Common Market Studies, 38(1), páxs. 1-23.
2 Blatter, Joachim et al., The Foreign Relations of European Regions: Competences and Strategies, “West European Politics”, 31:3. , 2008.
3 Por certo, os británicos non entenden (como tampouco entendemos moitos españois) que unha gran parte parte da xudicatura española considere anticontitucional que se fale de “nación” nos estatutos de autonomía, en particular no Estatut catalán, recurrido polo Partido Popular ante o Tribunal Constitucional.
4 Bulmer, S. e Burch, M., “British devolution and European policy-making: a step-change towards multi-level governance?”, Politique européenne 2002/ – nº 6, páxs. 114-135.
5 Celso Cancela Outeda, “Unha ollada á paradiplomacia galega: 2005-2008”, Tempo Exterior, Nº 17, xyllo-decembro 2008, páxs.65-78.
6 Julio César Fernández Mato, “Cara un novo modelo na acción exterior da Xunta”, páxs.59-64.
7 Xulio Ríos, “O Consello de Acción Exterior”, IGADI-We in the World – Nós no mundo 2010, A acción exterior na axenda galega, Informe anual sobre a acción exterior de Galicia.
8 Santiago Veloso Troncoso, “O parrimonio inmaterial galego-portugués: riqueza e diversidade”, Tempo Exterior, Nº 16, xaneiro-xuño 2008, páxs. 119-126.
9 Raúl Juste Lores, “A invisibilidade de Galicia na emerxencia brasileira”, IGADI-We in the world – Nós no mundo, 2010, Informe anual sobre a acción exterior de Galicia, páxs. 21-22.
