O marco xurídico da acción exterior autonómica ten mudado notablemente en España dende a entrada en vigor das leis estatais 2/2014 e 25/2014, de acción exterior do Estado e de Tratados, respectivamente. Á vez, esas leis foron a culminación dun proceso xestado principalmente no Tribunal Constitucional, como resultado da adhesión española ás Comunidades Europeas logo de xaneiro de 1986. O devandito proceso iniciouse sen necesidade de reformas constitucionais ou estatutarias, dado que a pertenza a actual UE mudou radicalmente o contexto interpretativo. Por poñer un exemplo gráfico, a Constitución española reserva a competencia monetaria para a Administración Xeral do Estado. En cambio, España -como unha gran maioría de Estados da UE- xa non posúe moeda de seu.
Hoxe case ninguén lembra os inicios desta andaina, coa Sentencia 154/1985, do 12 de novembro, onde se examina a constitucionalidade do Decreto 120/1982, do 5 de outubro, en cuxo artigo 2 a Xunta de Galicia creou o Instituto Galego de Bacharelato a Distancia (INGABAD). Logo, coa Sentencia 137/1989, do 20 de xullo, do mesmo Tribunal Constitucional, na que se pronuncia sobre un “Comunicado de Colaboración suscrito el 2 de noviembre de 1984 entre el Consejero de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de la Junta de Galicia y la Dirección General del Medio Ambiente del Gobierno del Reino de Dinamarca”. Por non ser excesivamente prolixo, falamos dunha orixe previa ao 1 de xaneiro de 1986, data do noso ingreso nas Comunidades Europeas, dun Decreto de 1982 e dun acordo de 1984. Despois, sen mudar a letra da Constitución, todo comezou mudar.
A nosa Lei de Acción Exterior (Lei 10/2021, do 9 de marzo, reguladora da acción exterior e da cooperación para o desenvolvemento de Galicia, abreviadamente LACEX) aproveitou o ronsel daquelas dúas leis estatais de 2014, a pesares de adoecer dos máis que aconsellables regulamentos executivos. Mesmo semella que a Administración Xeral do Estado (AXE) foi perdendo interese no desenvolvemento da súa propia normativa. O enorme retraso na aprobación da segunda Estratexia española de acción exterior (EÑAEX) ratifica esta impresión. Non esquezamos que a primeira EÑAEX foi aprobada por Acordo do Consello de Ministros do 26.12.2014, mentres que a segunda EÑAEX foino o 27.4.2021, transcorridos máis de seis anos, cando o artigo 35 da correspondente Lei estatal prevía unha vixencia máxima de catro anos.
Pouca xente ten reparado en que a LACEX non posúe título ou capítulo algún sobre infraccións e sancións. Nunca foi ese o ánimo dos lexisladores. Dende un principio apostouse máis pola pedagoxía que pola coerción. Fíxose porque o achegamento a unha política pública exterior ten máis que ver cun cambio cultural que cunha actitude burocrática.
Un bo exemplo desta posición témolo nos irmandamentos locais. A lexislación estatal é parca ao respecto, pero a Lei galega di nidiamente no seu artigo 2.g):
“Artigo 2. Definicións
Para os efectos desta lei, enténdese por: (…)
g) Acordo internacional non normativo: de acordo co artigo 2.c) da Lei 25/2014, do 27 de novembro, de tratados e outros acordos internacionais, o acordo de carácter internacional non constitutivo de tratado nin de acordo internacional administrativo subscrito pola Administración xeral da Comunidade Autónoma de Galicia ou polas entidades locais, as universidades públicas e calquera outro suxeito de dereito público galego con competencia para iso, como poden ser as cámaras de comercio ou os colexios profesionais galegos, que conteña unhas declaracións de intencións ou estableza uns compromisos de actuación de índole política, técnica ou loxística, e non constitúa unha fonte de obrigas internacionais nin se rexa polo dereito internacional. A denominación habitual dos acordos internacionais non normativos é a de memorando de entendemento. No caso de acordos internacionais non normativos para a cooperación entre calquera corporación local galega con outra análoga pertencente a un estado distinto de España, estes designaranse como irmandamento local.”
O procedemento para instrumentar acordos internacionais non normativos (AINNs) alén da Administración autonómica e os seus entes fica detallado no artigo 51 da LACEX. Implica isto que un Concello galego que non respecte ese procedemento pode ser sancionado? Obviamente non. Se cadra alguén lle podería lembrar -o secretario municipal, un concelleiro, un veciño, …- que a Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispón no seu artigo 47.1.e) que os actos das AA.PP. son nulos de pleno dereito se son “dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido”, ou no mellor dos casos anulables, consonte co subseguinte artigo 48. Debera terse previsto unha infracción na LACEX ao respecto? Coidamos que non, entre outros motivos porque bastante mágoa sería a vergoña que tería que pasar a corporación galega afectada se tivera que darlle explicacións á outra asinante foránea na hipótese de que un tribunal doméstico declarase a nulidade ou a anulabilidade do asinado a instancia de calquera con lexitimación.
Trátase logo de mudar a cultura, mesmo a inercia adquirida. Quen di nos irmandamentos locais tamén podería dicilo doutros xeitos de proceder respecto da acción exterior “consuetudinaria” ou atípica, dende a recepción de autoridades estranxeiras ata as viaxes institucionais.
A tarefa pedagóxica pode ser paseniña, mais resulta mellor a longo prazo. A activación da LACEX require pois o concurso de todos os suxeitos, axentes e actores por ela atinxidos. Primeiro, porque resulta máis respectuosa coa autonomía de cada un deses operadores, pero tamén porque fornece resultados máis fecundos e porque axuda a consolidar a cultura da cooperación, da coordinación e do consenso. Unha cultura altamente recomendable para proxectar unha imaxe de País que deixe pegada fóra, canda menos naqueles eidos xeográficos que nos interesen como sociedade.
Neste aspecto, cómpre lembrar que tamén contamos cunha ferramenta axeitada. Refírome á EGAEX, á Estratexia Galega de Acción Exterior, que en 2023 sucederá á primeira EGAEX de 2018. Este documento non é un regulamento imperativo. Se tivéramos que definilo falaríamos dunha directriz, moi achegada á homónima figura do Dereito público francés e do Dereito da UE, que a aproveitou. Unha EGAEX que suxire e alumea, que non impón fóra do ámbito da Administración autonómica. Unha EGAEX que valora as achegas e avaliacións do Consello Galego de Acción Exterior (CAEX), ao que tamén se ha recorrer para desenvolvela e implementala, tanto por senso común como por eficiencia nos resultados.
Este artigo fai parte do Informe anual da acción exterior de Galicia Nós No Mundo 2022-2023 “Construíndo o futuro, activando a Lei de Acción Exterior”, podes descarregalo completo aquí. Consulta todos os Informes Nós No Mundo aquí.
